Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. N 87-АПГ14-2 Об отказе в признании недействующим пункта 17 порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области водного транспорта в 2014-2016 годах, утв. постановлением администрации Костромской области от 30 января 2014 г. N 12-а

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. N 87-АПГ14-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Борисовой Л.В.,

судей Александрова В.Н. и Абакумовой И.Д.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующим пункта 17 порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области водного транспорта в 2014 - 2016 годах, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 30 января 2014 г. N 12-а,

по апелляционным жалобам администрации Костромской области и Департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области на решение Костромского областного суда от 30 мая 2014 г., которым заявленное требование удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения прокурора Северо-Западной транспортной прокуратуры, полагавшего, что решение суда является законным и обоснованным, а апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением от 30 января 2014 г. N 12-а администрация Костромской области утвердила порядок предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области водного транспорта в 2014 - 2016 годах (далее - Порядок), который опубликован 7 февраля 2014 г. в издании "СП-нормативные документы", N 6.

Заместитель Северо-Западного транспортного прокурора (далее - транспортный прокурор) обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня вступления в силу пункта 17 Порядка, согласно которому главный распорядитель вправе приостанавливать выплату субсидий при невыполнении получателями субсидий требований, установленных в пункте 13 Порядка, и в случае представления неполной или недостоверной информации, предусмотренной Порядком. После устранения нарушений предоставление субсидий возобновляется.

В обоснование заявления транспортный прокурор ссылался на то, что пункт 17 Порядка не отвечает требованиям правовой определенности и содержит коррупциогенные факторы, указанные в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 (далее - Методика проведения антикоррупционной экспертизы).

Представитель заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области поддержал заявление, а представители заинтересованных лиц: администрации Костромской области, Департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области и Департамента финансового контроля Костромской области - возражали против его удовлетворения.

Решением Костромского областного суда от 30 мая 2014 г. заявленное требование удовлетворено.

В апелляционных жалобах представители администрации Костромской области и Департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области просят решение суда первой инстанции отменить, как принятое с нарушением норм материального права, в удовлетворении требований заявителя отказать.

Относительно доводов апелляционных жалоб начальником Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области и транспортным прокурором представлены возражения.

Представители администрации Костромской области, Департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, Департамента финансового контроля Костромской области, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области, извещенные о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, в заседание суда апелляционной инстанции не явились. От Департамента финансового контроля Костромской области поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. На основании части 3 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей заинтересованных лиц.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционных жалоб, возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Суд первой инстанции, исходя из положений части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15 июля 2011 г. N 211 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере", приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 27 апреля 2007 г. N 71 "Об образовании Северо-Западной транспортной прокуратуры", сделал верный вывод о том, что, проводя антикоррупционную экспертизу и обращаясь в суд с настоящим заявлением, транспортный прокурор действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

Суд первой инстанции также правильно установил, что с учетом положений статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 4 Закона Костромской области от 18 ноября 2009 г. N 539-4-ЗКО "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области", статьи 16 Закона Костромской области от 19 декабря 2013 г. N 476-5-ЗКО "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" Порядок утвержден в пределах предоставленных администрации Костромской области полномочий, с соблюдением процедуры его принятия, введения в действие и опубликования.

Вместе с тем, удовлетворяя заявление транспортного прокурора, суд первой инстанции сделал вывод о противоречии пункта 17 Порядка Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-Ф3 "О противодействии коррупции", поскольку обжалуемое положение Порядка не отвечает требованиям формальной определенности.

Судебная коллегия полагает, что данный вывод суда является ошибочным.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Порядок предоставления субсидий разработан в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Согласно подпункту 5 пункта 3 указанной статьи нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Также пунктом 5 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что при предоставлении субсидий, указанных в этой статье, обязательным условием их предоставления, включаемым в договоры (соглашения) о предоставлении субсидий, является согласие их получателей (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с участием таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления.

Из пункта 15 Порядка следует, что основанием для ежемесячного выделения средств для выплаты субсидий являются ежемесячные отчеты получателя субсидий о деятельности по осуществлению регулярных перевозок водными видами транспорта за предыдущий месяц. Данная норма корреспондирует пункту 13 Порядка, который устанавливает обязанность получателя субсидий ежемесячно представлять такие отчеты, а также сведения о раздельном учете доходов, расходов и финансовых результатов по выполнению перевозок.

В случае нарушения получателем субсидий требований пункта 13 Порядка главный распорядитель в соответствии с пунктом 17 Порядка вправе приостановить выплату оставшейся части субсидий, а после устранения нарушений (представления необходимых документов) возобновить её выплату, то есть предоставить оставшуюся часть субсидий.

Пункт 17 включен в раздел 4 "Порядок предоставления субсидий" обжалуемого нормативного правового акта.

Системное толкование и анализ пунктов 7, 8, 9, 13, 15, 16 и 17 раздела 4 Порядка во взаимосвязи с приведенными выше нормами федерального законодательства позволяют сделать убедительный вывод, что предусмотренная пунктом 17 Порядка возможность приостановления выплаты субсидий является формой контроля администрацией Костромской области за соблюдением получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления и не противоречит статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что профилактика коррупции осуществляется путем применения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы определено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения.

Предусмотренное в пункте 17 Порядка право главного распорядителя приостанавливать выплату субсидий с учетом анализа положений пунктов 8, 13 и 15 Порядка не свидетельствует о том, что требования, предъявляемые к организациям-перевозчикам, являются неопределенными, трудновыполнимыми и (или) обременительными и создают условия для проявления коррупции.

С учетом того, что сама процедура предоставления субсидий детально описана в разделе 4 Порядка (в частности, пункт 8 устанавливает конкретный срок рассмотрения документов о предоставлении субсидии, пункт 13 определяет обязанности по представлению конкретных документов для получения субсидии, пункт 15 предусматривает конкретные сроки и обязанность по перечислению субсидий), что предоставление субсидии носит периодичный характер (ежемесячная выплата на основании представленных подтверждающих документов), вывод суда о том, что пункт 17 Порядка не отвечает требованиям формальной определенности, не соответствует обстоятельствам дела.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в силу пункта 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Костромского областного суда от 30 мая 2014 г. отменить.

Принять новое решение об отказе в удовлетворении заявления заместителя Северо-Западного транспортного прокурора.

Председательствующий

Борисова Л.В.

Судьи

Александров В.Н.

Абакумова И.Д.