Решение Верховного Суда РФ от 26 августа 2014 г. N АКПИ14-861 Об отказе в признании недействующим подпункта "б" пункта 6 Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утв. распоряжением Правительства РФ от 27 мая 2013 г. N 849-р

Решение Верховного Суда РФ от 26 августа 2014 г. N АКПИ14-861

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Березиной А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "МастерФуд" об оспаривании подпункта "б" пункта 6 Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 г. N 849-р, установил:

распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 г. N 849-р утвержден Перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов (далее - Перечень). Распоряжение опубликовано 30 мая 2013 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 3 июня 2013 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.

Подпункт "б" пункта 6 Перечня включает объекты, не связанные с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления рекреационной деятельности в защитных лесах, относящихся к категориям лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, за исключением лесопарковых зон, в лесах, расположенных в водоохранных зонах, в ценных лесах, за исключением особо защитных участков лесов, а подпункт "в" - в эксплуатационных и резервных лесах, за исключением особо защитных участков лесов.

Общество с ограниченной ответственностью "МастерФуд" (далее - ООО "МастерФуд"), являясь арендатором лесного участка, относящегося к защитным лесам и предоставленного для осуществления рекреационной деятельности, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим подпункта "б" пункта 6 Перечня в той части, в какой указанный подпункт во взаимосвязи с подпунктом "в" пункта 6 Перечня устанавливает запрет на возможность создания в защитных лесах для осуществления рекреационной деятельности физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений, ограничивая право заявителя на строительство спортивно-оздоровительного комплекса и модульной трансформаторной подстанции на арендованном участке. По мнению заявителя, оспариваемое положение Перечня противоречит пункту 6 части 1 статьи 21 и статье 41 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛK РФ), допускающих на землях лесного фонда строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления рекреационной деятельности в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности, возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений на соответствующих лесных участках, если в плане освоения лесов на территории субъекта Российской Федерации (лесном плане субъекта Российской Федерации) определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности. Указом губернатора Воронежской области от 15 августа 2011 г. N 303-у утвержден лесной план Воронежской области, в графе 21 которого предусмотрено строительство спортивно-оздоровительного комплекса на арендуемом заявителем лесном участке. Однако экспертная комиссия, рассмотрев проект освоения лесов на участке, арендуемом заявителем, связанный с созданием спортивно-оздоровительного комплекса (капитального) и модульной трансформаторной подстанции, на основании обжалуемого положения приняла решение об отрицательном заключении государственной экспертизы, которое и было утверждено приказом руководителя Управления лесного хозяйства Воронежской области от 3 декабря 2013 г., в связи с чем дальнейшее использование арендуемого участка заявителем становится невозможным.

Представитель заявителя Комарова Л.И. в судебном заседании требования поддержала.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 24 июля 2014 г. N СП-П9-5593).

Представитель Правительства Российской Федерации Иванов С.В. и представитель Министерства юстиции Российской Федерации Бобровникова О.В. возражали против удовлетворения заявленного требования, указывая на то, что распоряжение принято высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречит федеральному законодательству, права и свободы заявителя не нарушает.

Выслушав представителя заявителя, возражения заинтересованных лиц, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявления.

Распоряжение принято Правительством Российской Федерации на основании части 7 статьи 21 ЛК РФ, введенной Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ, в редакции Федерального закона от 14 июня 2011 г. N 137-ФЗ, согласно которой перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, утверждается Правительством Российской Федерации для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, а также в соответствии с полномочиями и в форме, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Статья 10 ЛK РФ подразделяет леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

Исходя из положений статьи 12 ЛК РФ именно с соблюдением целевого назначения лесов и выполняемых ими полезных функций осуществляется их освоение, а также их использование, являющееся частью освоения лесов.

В ЛК РФ предусмотрены различные виды использования лесов, в их числе и такой вид, как использование лесов для осуществления рекреационной деятельности. Кодекс определяет рекреационную деятельность как организацию отдыха и туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности (пункт 8 части 1 статьи 25, часть 1 статьи 41).

Для осуществления рекреационной деятельности на землях лесного фонда законодатель допускает строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (пункт 6 части 1 статьи 21 ЛК РФ).

Между тем, руководствуясь принципом соблюдения целевого назначения лесов и выполняемых ими полезных функций, Кодекс установил, что защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным их использованием при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями, определив в статьях 102-107 особенности их использования, охраны, защиты и воспроизводства (часть 4 статьи 12, часть 3 статьи 10 ЛК РФ).

Из системного толкования приведенных законоположений следует, что, допуская в статьях 21 и 41 Кодекса возможность строительства на землях лесного фонда объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления рекреационной деятельности, в том числе и возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений, законодатель в указанных нормах не конкретизировал перечень этих объектов и то, в каких лесах с учетом их целевого назначения они могут быть созданы, возложив обязанность по утверждению Перечня на Правительство Российской Федерации.

С учетом особенностей правового режима к защитным лесам отнесены леса: 1) расположенные на особо охраняемых природных территориях; 2) расположенные в водоохранных зонах; 3) выполняющие функции защиты природных и иных объектов; 4) ценные леса. В свою очередь, леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов подразделяются на: а) леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; б) защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; в) зеленые зоны; в.1) лесопарковые зоны; г) городские леса; д) леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов (часть 2 статьи 102 ЛK РФ).

Из содержания норм, регулирующих правовой режим защитных лесов, следует, что в лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, гидротехнических сооружений и объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению и разработкой месторождений углеводородного сырья (пункт 5 части 1 статьи 104 ЛК РФ). В лесопарковых зонах и городских лесах, относящихся к лесам, выполняющим функции защиты природных и иных объектов, также не допускается размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений. Запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов в зеленых зонах лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (пункт 5 части 3, пункт 3 части 5, пункт 5.1 статьи 105 ЛK РФ). Исключается возможность размещения таких объектов, за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений, и в ценных лесах (часть 2 статьи 106).

Таким образом, изложенный в подпункте "б" пункта 6 оспариваемого акта перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления рекреационной деятельности в защитных лесах, относящихся к категориям лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, за исключением лесопарковых зон, в лесах, расположенных в водоохранных зонах, в ценных лесах, за исключением особо защитных участков лесов, никаких положений, противоречащих федеральному законодательству, в том числе и статьям 21 и 41 ЛК РФ, на которые ссылается заявитель, не содержит.

Принимая оспариваемый правовой акт, Правительство Российской Федерации, реализуя предписания федерального законодателя, конкретизировало положения ЛК РФ, сформировав перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, который не содержит правоположений, ограничивающих виды разрешенной деятельности в защитных лесах.

Довод заявителя о неправомерности невключения в Перечень в оспариваемой части таких объектов, как физкультурно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения, не может являться основанием для признания оспариваемых положений недействующими, поскольку фактически сводится к требованию внести изменения в оспариваемый Перечень путем дополнения подпункта "б" пункта 6 указанными объектами. Однако исходя из конституционного принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, суд не вправе в порядке гражданского судопроизводства обязать органы государственной власти осуществить нормативно-правовое регулирование.

Утверждения заявителя о том, что применение оспариваемого правового акта при рассмотрении проекта освоения лесов на арендуемом им по договору, заключенному до даты принятия данного акта, участке, включенном в план освоения лесов также ранее указанной даты, свидетельствует о распространении данного акта на правоотношении, возникшие до его принятия, и о придании ему обратной силы, что противоречит действующему законодательству и влечет признание его недействующим, являются несостоятельными. Перечень не содержит указаний о распространении его действия на правоотношения, возникшие до его принятия, обоснованность его применения не может быть проверена Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля.

С учетом изложенного оспариваемое нормативное положение не нарушает права и законные интересы заявителя, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "МастерФуд" об оспаривании подпункта "б" пункта 6 Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 г. N 849-р, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова