Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 августа 2014 г. N 9-АПГ14-6 Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-3 "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" и пунктов 2.3, 6.1 Положения о градостроительном совете Нижегородской области, утв. постановлением Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 года N 272 "О градостроительном совете Нижегородской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 августа 2014 г. N 9-АПГ14-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.A. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Правительства Нижегородской области и ООО "Первый ЗКПД" на решение Нижегородского областного суда от 16 апреля 2014 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.A., объяснения представителя Правительства Нижегородской области Чернобровкиной Е.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей ООО "Первый ЗКПД" Дворецкого А.В. и Чувелевой Е.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение подлежащим отмене в той части, которой заявленные требования ООО "Первый ЗКПД" удовлетворены, в части отказа в удовлетворении заявленных требований ООО "Первый ЗКПД" оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

ООО "Первый ЗКПД" обратилось в суд с заявлением о признании противоречащими законодательству, имеющему большую юридическую силу и недействующими статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-3 "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" и постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 года N 272 "О Градостроительном совете Нижегородской области", ссылаясь на противоречие подпунктам "д", "ж" и "з" пункта 1 статьи 1, статье 2, пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьям 1, 3, 4 и 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 11 статьи 2, статьям 5, 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 5 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года N 725, статьям 41, 50, 51 Устава Нижегородской области, статье 4 и части 3 статьи 6 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года N 8-З "О нормативных актах Нижегородской области".

В обоснование заявления, в частности, было указано на то, что создание оспариваемыми положениями Градостроительного совета при Губернаторе Нижегородской области и возложение на этот орган полномочий в сфере градостроительной деятельности демонстрирует превышение компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области в сфере формирования органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и порядка их деятельности, наделение данного органа широким спектром полномочий без определения критерия "важности", нарушает права заявителя, поскольку открывает возможности для принятия решений совещательным органом по усмотрению возлагающихся на предпринимателей обязанностей, не предусмотренных федеральным законодательством, при обращении в Градостроительный совет для рассмотрения им как документации по территориальному планированию, так и проектной документации на объекты капитального строительства.

Законодательное собрание Нижегородской области и Правительство Нижегородской области возражали против удовлетворения заявленных требований.

Решением Нижегородского областного суда от 16 апреля 2014 года заявление ООО "Первый ЗКПД" удовлетворено частично, признаны недействующими часть 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-3 "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" в части слов ", в том числе", пункт 2.3 Положения о градостроительном совете Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 года N 272 в части слов ", в том числе" и пункта 6.1 данного Положения, а также с Законодательного Собрания Нижегородской области в пользу ООО "Первый ЗКПД" взысканы расходы на оплату государственной пошлины в размере 1500 рублей.

Правительством Нижегородской области подана апелляционная жалоба, в которой поставлен вопрос об отмене данного решения суда первой инстанции в части удовлетворения заявленных требований.

ООО "Первый ЗКПД" в апелляционной жалобе просит указанное решение отменить в части отказа заявителю в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, заинтересованными лицами, а также прокурором, участвующим в деле, поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционной жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции в части признания недействующими части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-3 "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" в части слов ", в том числе", пункта 2.3 Положения о градостроительном совете Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 года N 272 "О градостроительном совете Нижегородской области", пункта 6.1 указанного Положения отменить, как основанное на неправильном применении норм материального и процессуального права, регулирующего спорное правоотношение, принять в этой части новое решение об отказе ООО "Первый ЗКПД" в удовлетворении заявленных требований.

Признавая региональное правовое регулирование недействующим в этой суд исходил того, что употребление перед двоеточием слов ", в том числе" создаёт неопределённость, вызывает неоднозначное толкование, поскольку допускает возможность включения иной документации, не указанной в перечне части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-3 "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области", пункте 2.3 Положения о градостроительном совете Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 года N 272 "О градостроительном совете Нижегородской области", а в пункте 6.1 данного Положения отсутствует конкретизация, из его содержания не ясно, кто, откуда, в какие сроки и какие именно материалы направляет для рассмотрения на заседании Градостроительного совета.

С такими выводами суда согласиться нельзя.

Из наименования и содержания нормативных правовых актов, отдельные положения которых признаны недействующими решением Нижегородского областного суда от 16 апреля 2014 года, следует, что предмет регулирования составляют общественные отношения в сфере градостроительной деятельности по развитию территорий Нижегородской области, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, а также архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.

Осуществление указанной деятельности диктует необходимость обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, обеспечения сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов, в том числе соблюдения требований технических регламентов, безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, а также осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории.

Поэтому рассмотрение Градостроительным советом Нижегородской области (созданного в целях повышения архитектурно-планировочного и архитектурно-художественного качества застройки территорий населённых пунктов и иных застроенных территорий Нижегородской области) проектов законов Нижегородской области и правовых актов Правительства Нижегородской области в сфере архитектуры и градостроительства, а также предпроектной и проектной градостроительной и архитектурной документации, имеющей важное градостроительное значение, в том числе градостроительной документации, перечисленной в пунктах 1-11 части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-3 "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области", не может расцениваться как нарушение прав граждан, осуществляющих градостроительную деятельность.

При этом использование в контексте, как данной статьи, так и пункта 2.3 Положения о градостроительном совете Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 года N 272 "О градостроительном совете Нижегородской области", слов ", в том числе" не порождает неопределённости относительно требований к перечню исследуемых документов, поскольку такой набор документации в каждом взятом отдельном случае обусловлен приоритетными направлениями, задачами политики пространственного развития территории Нижегородской области, объектами капитального строительства, иными объектами, территориями, оказывающими существенное влияние на социально-экономическое развитие Нижегородской области, что вытекает из системного анализа оспариваемых нормативных правовых актов, а именно статей 7, 8, 9 Закона от 8 апреля 2008 года N 37-3 "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" и статей 47-55 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Выводы суда первой инстанции о неясности правового регулирования пункта 6.1 Положения о градостроительном совете Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 года N 272 "О градостроительном совете Нижегородской области", Судебная коллегия полагает также ошибочными.

Анализ содержащихся в Положении предписаний даёт убедительную основу для вывода о том, что обеспечение деятельности Градостроительного совета Нижегородской области, а также координация его деятельности с органами исполнительной власти Нижегородской области и органами местного самоуправления Нижегородской области, общественными и проектными организациями, подготовка материалов к заседаниям Градостроительного совета, в том числе приём материалов для рассмотрения Градостроительным советом, регистрация заявлений и прилагаемых к ним материалов - прерогатива департамента градостроительного развития территории Нижегородской области.

При такой ситуации установление в разделе 6 Положения о градостроительном совете Нижегородской области порядка представления в Градостроительный совет материалов (пункт 6.1), при котором материалы, необходимые для рассмотрения на заседании градостроительного совета, вместе с заявлением о рассмотрении материалов (пункт 6.2) направляются в департамент градостроительного развития территории Нижегородской области, не может расцениваться как несоответствие требованиям формальной определённости.

Таким образом, выводы суда о признании недействующими части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-3 "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" в части слов ", в том числе", пункта 2.3 Положения о градостроительном совете Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 года N 272 "О градостроительном совете Нижегородской области", в части слов ", в том числе" и пункта 6.1 Положения по мотиву правовой неопределённости основаны на неправильном толковании норм материального права, подлежащих применению по настоящему делу, что является основанием для отмены решения в порядке, предусмотренном статьёй 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Выводы суда об отказе ООО "Первый ЗКПД" в удовлетворении заявленных требований Судебная коллегия полагает обоснованными, а решение в этой части законным, постановленным в строгом соответствии с нормами законодательства, подлежащими применению по настоящему делу, и поэтому не подлежащим отмене.

Доводы апелляционной жалобы ООО "Первый ЗКПД" не могут изменить правовую судьбу обжалуемого судебного решения. Все эти доводы рассматривались судом, им дана надлежащая судебная оценка по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, что нашло обстоятельное отражение в судебном решении, и с которой Судебная коллегия согласна.

В связи с изложенным, руководствуясь статьями 199, 251, 252, 253, 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

апелляционную жалобу Правительства Нижегородской области удовлетворить.

Решение Нижегородского областного суда от 16 апреля 2014 года суда в части признания недействующими части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-3 "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" в части слов ", в том числе", пункта 2.3 Положения о градостроительном совете Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 года N 272 "О градостроительном совете Нижегородской области", в части слов ", в том числе", и пункта 6.1 указанного Положения отменить, принять в этой части новое решение, которым заявление общества с ограниченной ответственностью "Первый ЗКПД" оставить без удовлетворения.

Решение Нижегородского областного суда от 16 апреля 2014 года в остальной части оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Первый ЗКПД" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.A.

Горчакова Е.В.