Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 августа 2014 г. N 74-АПГ14-7 Решение суда о признании недействующим п. 3 ч. 2 ст. 15.2 КоАП Республики Саха (Якутия) оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 августа 2014 г. N 74-АПГ14-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Д.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях по апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 мая 2014 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.А., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 14 октября 2009 г. З N 338-IV принят Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях (далее - КоАП Республики Саха (Якутия), который был опубликован в ноября 2009 года в издании "Якутские ведомости", N 66, в издании "Ил Тумэн", N 44, и в декабре 2009 года в издании "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар", N 175-178.

Статьёй 3.4 названного Кодекса установлена административная ответственность:

должностных лиц и юридических лиц за нахождение детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию (часть 1);

родителей (лиц, их заменяющих), должностных лиц и юридических лиц за нахождение детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в ночное время (промежуток времени в летний период (период с 1 июня по 31 августа) с 23 до 6 часов по местному времени, в остальное время года - с 22 до 6 часов по местному времени) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к сети Интернет, а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей (часть 3).

В пункте 3 части 2 статьи 15.2 КоАП Республики Саха (Якутия) к субъектам, имеющим право составлять протоколы об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 3.4 данного Кодекса, отнесены штатные сотрудники и члены улусных (районных, городских) комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими приведенных норм регионального нормативного правового акта.

В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемые положения устанавливают административную ответственность за правонарушения в области законодательства о предупреждении причинения вреда здоровью детей, их интеллектуальному, психическому, физическому, духовному и нравственному развитию, которые предусмотрены федеральным законодательством.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 мая 2014 г. заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) ставится вопрос об отмене принятого решения, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) своего представителя не направило.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что, устанавливая административную ответственностью за непринятие мер по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в общественных и иных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, в частях 1 и 3 статьи 3.4 КоАП Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) вышло за пределы предоставленных ему полномочий.

Суд правомерно указал, что административная ответственность за нарушение законодательства о предупреждении причинения вреда здоровью детей, их интеллектуальному, психическому, физическому, духовному и нравственному развитию предусмотрена федеральным законодательством и субъект Российской Федерации не вправе дополнять её собственным регулированием.

При этом суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующими правовыми предписаниями.

Пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства, административное и административно-процессуальное законодательство.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из поименованного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьями 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ разграничены предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Так, к ведению субъектов Российской Федерации отнесено в том числе установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

В силу подпункта 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Исходя из смысла приведённых правовых норм, определяющих объём и границы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях, суд первой инстанции правильно указал, что субъект Российской Федерации своими законами и иными нормативными правовыми актами вправе устанавливать административную ответственность только по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законодательством.

Поскольку субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в этой сфере, административная ответственность может быть им установлена лишь в той части, в какой спорные правоотношения урегулированы специальными нормами регионального законодательства или муниципальными правовыми актами.

Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 124-ФЗ) установлены основные гарантии прав и законных интересов ребёнка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для их реализации, в этом законе содержится предписание об обязанности родителей (лиц, их заменяющих) заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей (пункт 2 статьи 14.1).

Пунктом 3 статьи 14.1 Федерального закона N 124-ФЗ субъектам Российской Федерации предоставляется право региональными законами в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию устанавливать меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, а также меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования, на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к сети Интернет, а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей.

Между тем, как следует из диспозиции частей 1 и 3 статьи 3.4 регионального закона, субъект Российской Федерации установил административную ответственность за неисполнение перечисленных в федеральной правовой норме мер, которые по своей юридической природе являются мерами по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, а это является обязанностью родителей, возложенной на них федеральным законодателем, следовательно, и привлечение к административной ответственности за несоблюдение либо ненадлежащее выполнение этой обязанности может иметь место исключительно на основании федерального закона.

Часть 1 статьи 5.35 КоАП РФ устанавливает ответственность родителей и законных представителей несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних.

Проанализировав положения оспариваемых частей 1 и 3 статьи 3.4 КоАП Республики Саха (Якутия), суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу о том, что предусмотренные названными нормами деяния подпадают под действие части 1 статьи 5.35 КоАП РФ, согласно которой к административной ответственности могут быть привлечены только родители и лица, их заменяющие.

Учитывая изложенное, Судебная коллегия по административным делам признаёт правильным вывод суда первой инстанции о принятии оспариваемых региональных правовых предписаний субъектом Российской Федерации с превышением компетенции.

При таком положении Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда и в части признания недействующим пункта 3 части 2 статьи 15.2 КоАП Республики Саха (Якутия) об определении органов, уполномоченных составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном именно частью 1 статьёй 3.4 названного Кодекса.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда и основаны на неправильном толковании норм материального права.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что пунктом 8 статьи 14.1 Федерального закона N 124-ФЗ предусмотрено право субъекта Российской Федерации устанавливать административную ответственность за несоблюдение требований к обеспечению родителями (лицами, их заменяющими), лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а также юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и по предупреждению причинения им вреда, является несостоятельным, поскольку это право субъекта Российской Федерации абсолютным не является, его осуществление обусловлено особенностями принципа разграничения нормотворческой компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и не означает полномочие установить региональным законом административную ответственность за неисполнение обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством, что является прерогативой федерального законодателя.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 мая 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Д.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.