Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2014 г. N 45-АПГ14-7 Об оспаривании пункта 4 статьи 24-1 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2014 г. N 45-АПГ14-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.A.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Серовское пассажирское автотранспортное предприятие", общества с ограниченной ответственностью "СеровСпецТранс 2", общества с ограниченной ответственностью "Серовское автотранспортное предприятие 1" о признании недействующим пункта 4 статьи 24-1 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" по апелляционной жалобе Губернатора Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 7 мая 2014 г., которым заявления удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Губернатора Свердловской области по доверенности Шахматова В.В. и представителя Законодательного Собрания Свердловской области по доверенности Суслова А.Ф., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мухиной О.В., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" опубликован в июне 2005 года в официальном средстве массовой информации "Областной газете", N 170-171, и вступил в силу 26 июня 2005 г. (далее - Закон от 14 июня 2005 г.).

Законом Свердловской области от 9 марта 2011 г. N 10-ОЗ "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" приведённый выше нормативный правовой акт дополнен статьёй 24-1 об ответственности за нарушение правил организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Пунктом 4 этой статьи предусмотрено, что осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом муниципального сообщения в случае отсутствия договора об обслуживании муниципальных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом и (или) паспорта маршрута перевозчика, подтверждающих право перевозчика осуществлять перевозку пассажиров по соответствующему маршруту, в случае, если муниципальными нормативными правовыми актами предусмотрено заключение такого договора и получение такого паспорта, влечёт наложение административного взыскания.

Общество с ограниченной ответственностью "Серовское пассажирское автотранспортное предприятие", общество с ограниченной ответственностью "СеровСпецТранс 2" и общество с ограниченной ответственностью "Серовское автотранспортное предприятие 1", имеющие лицензии на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, обратились в суд с заявлением о признании недействующим приведённого правового предписания.

В обоснование требований заявители ссылались на то, что пункт 4 статьи 24-1 Закона от 14 июня 2005 г. противоречит требованиям федерального законодательства. Полагали, что субъект Российской Федерации установил дополнительные ограничения лицензируемого вида предпринимательской деятельности с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации по вопросам совместного ведения.

Заявители просили признать недействующим пункт 4 статьи 24-1 Закона от 14 июня 2005 г. ввиду противоречия его положений требованиям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку федеральным законодателем уже установлена административная ответственность в данной сфере общественных отношений, в связи с чем Законодательное Собрание Свердловской области превысила полномочия в области законодательства об административных правонарушениях.

Решением Свердловского областного суда от 7 мая 2014 г. заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Губернатором Свердловской области ставится вопрос об отмене судебного постановления, как постановленного с нарушением норм материального права.

Законодательное Собрание Свердловской области в своём отзыве поддержало доводы апелляционной жалобы.

Относительно апелляционной жалобы заявителями, прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представители общества с ограниченной ответственностью "Серовское пассажирское автотранспортное предприятие", общества с ограниченной ответственностью "СеровСпецТранс 2", общества с ограниченной ответственностью "Серовское автотранспортное предприятие 1" не явились.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к правильному выводу о противоречии оспариваемого законоположения требованиям федерального законодательства.

Как следует из содержания пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено статьёй 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Приведённые нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в сфере административной ответственности, которая может быть установлена региональным законодателем лишь в той части, в какой спорные правоотношения урегулированы нормами законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальными правовыми актами. При этом диспозиция статьи должна содержать конкретные действия (бездействие), не подпадающие под состав административных правонарушений, установленных КоАП РФ.

Вывод суда первой инстанции о принятии пункта 4 статьи 24-1 Закона от 14 июня 2005 г. Законодательным Собранием Свердловской области с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, является верным и основан на правильном применении и толковании норм действующего федерального законодательства.

Как следует из диспозиции пункта 4 статьи 24-1 Закона от 14 июня 2005 г., региональный законодатель установил административную ответственность за осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом муниципального сообщения в случае отсутствия договора об обслуживании муниципальных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом и (или) паспорта маршрута перевозчика, подтверждающих право перевозчика осуществлять перевозку пассажиров по соответствующему маршруту, в случае, если муниципальными нормативными актами предусмотрено заключение такого договора и получение такого паспорта.

Из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются этим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" относит к ведению Российской Федерации полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, установлению единой системы технических регламентов, правил, стандартов и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6).

Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112 и устанавливающие порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок, предусматривают необходимость согласования перевозчиком маршрута и графика движения с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Одной из форм такого согласования является договор регулярных перевозок, которым определяются конкретное транспортное средство и маршрут его движения.

Из статьи 5-1 Закона Свердловской области от 27 декабря 2010 г. N 127-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Свердловской области" усматривается, что привлечение перевозчиков к обслуживанию муниципальных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом осуществляется на основании договоров об обслуживании муниципальных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом и (или) паспортов маршрутов перевозчиков. Под паспортом понимается документ, подтверждающий право перевозчика осуществлять перевозку пассажиров и багажа по маршруту регулярных перевозок (пункт 4).

Проанализировав приведённые выше положения закона, суд сделал правильный вывод о том, что паспорт является документом, подтверждающим заключение договора перевозок между организатором транспортного обслуживания населения в Свердловской области и перевозчиком. Наличие у водителя паспорта производно от заключения договора. Соответственно, разрешая заявление, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемой нормой установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, что противоречит пункту 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ.

То обстоятельство, что законодатель обязывает водителя иметь при себе паспорт, не означает наличия у субъекта Российской Федерации права устанавливать административную ответственность водителя за перевозку пассажиров и багажа в случае отсутствия у него такового.

Из положений статей 1.1, 1.3, 1.3.1 КоАП РФ следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в состав законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объём и пределы нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, наделив их правом своими законами устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами.

Кроме того, суд первой инстанции правильно указал, что в силу пункта 24 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), относятся к видам лицензируемой деятельности, требования к которой установлены федеральным законодательством.

Согласно подпункту "и" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 г. N 280, одним из лицензионных требований при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров является соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112.

Суд первой инстанции, проанализировав приведённые федеральные нормы, обоснованно констатировал, что действующим федеральным законодательством определены правила и требования, а также ограничения в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом, за несоблюдение которых установлена административная ответственность (статья 14.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Суд первой инстанции правомерно указал, что принятие субъектом Российской Федерации нормативного правового акта о регулировании пассажирских перевозок не предоставляет ему право устанавливать административную ответственность за нарушения в области транспортного обслуживания населения, поскольку эти правоотношения урегулированы на федеральном уровне.

Обоснованным является суждение суда о том, что региональный законодатель, предусматривая в части 4 статьи 24-1 Закона от 14 июля 2005 г. ответственность, фактически установил дополнительные ограничения в одной из сфер лицензионной деятельности, что противоречит федеральному законодательству и ущемляет право на осуществление предпринимательской деятельности в области пассажирских перевозок.

Учитывая изложенное, Судебная коллегия по административным делам находит законным и обоснованным вывод суда первой инстанции о признании противоречащей федеральному законодательству оспариваемой нормы, поскольку законодателем Свердловской области при установлении административной ответственности в сфере отношений, регулирующих деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, превышены полномочия, предоставленные федеральным законодательством в области правового регулирования административной ответственности.

Ссылка в апелляционной жалобе на определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 марта 2009 г. N 18-Г09-3, принятое по другим требованиям, некорректна и не предусмотрена гражданским процессуальным законодательством в качестве основания для отмены судебного постановления.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, и они не могут повлечь отмену судебного постановления.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Свердловского областного суда от 7 мая 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Губернатора Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.A.