Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. N 44-АПГ14-13 О признании противоречащим федеральному законодательству и частично недействующим Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия, утв. указом Губернатора Пермского края от 21 декабря 2012 г. N 105

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. N 44-АПГ14-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.A.

при секретаре Афониной Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Пермского края о признании недействующими абзаца первого пункта 1, пунктов 2 и 5 Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия, утверждённого указом губернатора Пермского края от 21 декабря 2012 г. N 105, по апелляционной жалобе губернатора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 2 июня 2014 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

21 декабря 2012 г. указом губернатора Пермского края N 105 утверждено Положение об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия (далее - Положение об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае), опубликованное 24 декабря 2012 г. в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 51.

Полагая, что абзац первый пункта 1, пункты 2 и 5 названного Положения противоречат статье 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", прокурор Пермского края обратился в Пермский краевой суд с заявлением о признании их недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Решением Пермского краевого суда от 2 июня 2014 г. заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе губернатором Пермского края ставится вопрос об отмене принятого решения, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции губернатор Пермского края и Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Пермском крае не явились и своих представителей не направили.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление, сделал правильный вывод о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта субъекта Российской Федерации противоречат федеральному законодательству, исходя из следующего.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного регулирования" и обеспечения благоприятного климата для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности в Пермском крае указом губернатора Пермского края от 21 декабря 2012 г. N 105 утверждено Положение об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, которым определяется порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов законов Пермского края, проектов нормативных правовых актов губернатора Пермского края и Правительства Пермского края (абзац первый пункта 1).

Под оценкой регулирующего воздействия в силу абзаца второго пункта 1 названного Положения понимается совокупность процедур анализа проблем и целей государственного регулирования, поиска допустимых альтернативных вариантов достижения этих целей, а также связанных с ними выгод и издержек субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подвергшихся воздействию регулирования, для определения наиболее эффективного регулирующего решения.

Пункт 2 приведённого Положения предусматривает, что оценке регулирующего воздействия подлежат проекты законов Пермского края, проекты нормативных правовых актов губернатора Пермского края и Правительства Пермского края, регулирующие отношения, участниками которых являются субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности и касающиеся: государственного регулирования инвестиционной деятельности и предоставления мер поддержки субъектам предпринимательской и инвестиционной деятельности; установления требований к субъектам предпринимательской и инвестиционной деятельности при осуществлении указанной деятельности; предоставления государственных услуг субъектам предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В пункте 5 Положения об оценке регулирующего воздействия закреплено, что исполнительные органы государственной власти Пермского края и администрация губернатора Пермского края самостоятельно определяют наличие в проекте акта положений, указанных в пункте 3 поименованного Положения, а в случае их выявления - необходимость проведения оценки регулирующего воздействия проекта; в случае принятия положительного решения о необходимости проведения оценки регулирующего воздействия проекта акта направляют в департамент посредством интегрирования системы электронного документооборота проект акта с пояснительной запиской, содержащей сведения, указанные в приложении 1 к данному Положению.

В случае, если к проекту акта, поступившему в департамент для проведения оценки регулирующего воздействия, не прилагается пояснительная записка, содержащая необходимые для проведения оценки регулирующего воздействия сведения согласно приложению 1, департамент возвращает проект акта разработчику проекта акта на доработку не позднее одного рабочего дня, следующего за днём поступления проекта акта.

Между тем в соответствии со статьёй 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), введённой в действие с 1 января 2014 г. Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации (абзац второй пункта 1 статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ).

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 2 приведённой нормы).

Методическое обеспечение деятельности по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов, в том числе разработка методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 3 этой же статьи).

По смыслу указанной нормы оценка регулирующего воздействия проводится в отношении всех проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной предпринимательской деятельности.

Из положений статей 1, 2 и 6 Закона Пермского края от 7 сентября 2007 г. N 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" следует, что исполнительная власть в Пермском крае осуществляется системой исполнительных органов государственной власти Пермского края, представляющей собой взаимосвязанную совокупность исполнительных органов государственной власти Пермского края, наделённых в установленном порядке государственными полномочиями, действующую в целях реализации социально-экономического развития Пермского края.

Систему исполнительных органов государственной власти Пермского края составляют: Правительство Пермского края, министерства Пермского края, агентства Пермского края, инспекции Пермского края, иные исполнительные органы государственной власти Пермского края, их территориальные органы и обособленные структурные подразделения на территории Пермского края.

Систему нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пермского края составляют: указы губернатора Пермского края, постановления Правительства Пермского края, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Пермского края.

Проанализировав в системном единстве приведённые региональные законоположения, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что абзац первый пункта 1 и пункт 2 Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, ограничивающие круг нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия, противоречат положениям статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ.

Методическими рекомендациями по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утверждёнными приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 марта 2014 г. N 159, предложены две модели организации процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации.

В первом случае, орган-разработчик осуществляет процедуру оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, включая проведение публичных консультаций с заинтересованными лицами, как на этапе формирования идеи (концепции) правового регулирования, так и на этапе обсуждения проекта нормативного правового акта и сводного отчёта с использованием официального сайта, а уполномоченный орган подготавливает заключение об оценке регулирующего воздействия и при необходимости проводит публичные консультации с заинтересованными лицами в ходе подготовки такого заключения.

Во втором случае, орган-разработчик осуществляет процедуру оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта и представление данного проекта и сводного отчёта в уполномоченный орган без проведения публичных консультаций, а уполномоченный орган подготавливает заключение об оценке регулирующего воздействия и самостоятельно проводит публичные консультации с заинтересованными лицами с использованием официального сайта (пункт 2.3 Методических рекомендаций).

Принимая во внимание, что пункт 5 Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае предоставляет разработчикам проекта нормативного правового акта право самостоятельно определять наличие положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также способствующих возникновению необоснованных расходов этих субъектов и консолидированного бюджета Пермского края, в целях выявления которых проводится оценка регулирующего воздействия, суд первой инстанции правомерно констатировал несоответствие названного пункта положениям статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ.

При этом суд обоснованно исходил из того, что оспариваемым пунктом проведение оценки регулирующего воздействия зависит от усмотрения разработчика проекта нормативного правового акта, и фактически им подменяется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может не согласиться с данным выводом суда, поскольку в этом случае ставится под сомнение выбор разработчиком проекта нормативного правового акта наилучшего варианта предлагаемого им правового регулирования отношений в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности, что не соответствует целям и задачам оценки регулирующего воздействия.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзац первый пункта 1, пункты 2 и 5 Положения об оценке регулирующего воздействия.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, они основаны на ошибочном толковании норм материального права и аналогичны позиции заявителя в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для её удовлетворения и отмены судебного постановления.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права, влекущих изменение или отмену судебного постановления, не установлено.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 2 июня 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу губернатора Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.A.