Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 августа 2014 г. N 19-АПГ14-2 О признании частично не действующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 25 декабря 2013 г. N 502-п "Об утверждении Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 августа 2014 г. N 19-АПГ14-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Дарькине О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Ставропольского края Щербакова В.А. о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, утверждённой постановлением Правительства Ставропольского края от 25 декабря 2013 г. N 502-п "Об утверждении Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов", по апелляционным жалобам Правительства Ставропольского края и Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 24 апреля 2014 г., которым заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края Легковой И.Н., представителя Министерства здравоохранения Ставропольского края Карнауховой Е.В., представителя Губернатора Легковой И.Н., представителя Министерства здравоохранения Ставропольского края Карнауховой Е.В., представителя Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края Берест E.Л., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов утверждена 25 декабря 2013 г. постановлением Правительства Ставропольского края N 502-п "Об утверждении Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - Территориальная программа). Постановление опубликовано в феврале 2014 года в печатном издании "Ставропольская правда", N 21-22, N 24-25.

В разделе V Территориальной программы установлены нормативы объёма медицинской помощи по её видам в единицах объёма в расчёте на 1 жителя в год, по Территориальной программе ОМС - в расчёте на 1 застрахованное лицо.

Нормативы объёма медицинской помощи используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера подушевых нормативов финансового обеспечения и составляют:

- для скорой медицинской помощи вне медицинской организации Ставропольского края, включая медицинскую эвакуацию, в рамках Территориальной программы ОМС на 2014 год - 0,303 вызова на 1 застрахованное лицо, на 2015-2016 годы - 0,318 вызова на 1 застрахованное лицо;

- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактической и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала), на 2014 год - 2,404 посещения на 1 жителя, на 2015 год - 2,489 посещения на 1 жителя, на 2016 год - 2,522 посещения на 1 жителя;

- для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2014 год - 0,64 пациенто-дня на 1 жителя, на 2015 год - 0,689 пациенто-дня на 1 жителя, на 2016 год - 0,713 пациенто-дня на 1 жителя;

- для медицинской помощи в стационарных условиях на 2015 год - 0,188 случая госпитализации на 1 жителя, на 2016 год - 0,188 случая госпитализации на 1 жителя;

- для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях на 2014-2016 годы - 0,009 койко-дня на 1 жителя.

В разделе VI Территориальной программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, порядок формирования и структура тарифов на оплату медицинской помощи и составляют:

- на 1 случай госпитализации в медицинских организациях Ставропольского края (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счёт средств ОМС - 19177,1 рубля;

- на 1 случай госпитализации в медицинских организациях Ставропольского края (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счёт средств ОМС на 2015 год - 22440,0 рубля, на 2016 год - 23530,7 рубля;

В этом же разделе установлены подушевые нормативы финансирования, которые составили в 2014 году - 8931,7 рубля, в 2015 году - 10301,7 рубля, в 2016 году - 10759,2 рубля.

Первый заместитель прокурора Ставропольского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими приведённых положений Территориальной программы, ссылаясь в обоснование заявленных требований на то, что перечисленные выше нормативы предусмотрены этой программой в меньших размерах, чем установлено в Федеральной программе, в связи с чем права граждан на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объёме, установленном Правительством Российской Федерации, нарушены.

Решением Ставропольского краевого суда от 24 апреля 2014 г. заявление прокурора удовлетворено частично.

Признаны противоречащими закону и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу положения раздела V Территориальной программы в части установления нормативов объема медицинской помощи, оказываемой:

- для скорой медицинской помощи вне медицинской организации Ставропольского края, включая медицинскую эвакуацию в рамках Территориальной программы ОМС на 2014 год - 0,303 вызова на 1 застрахованное лицо (абзац 2);

- в амбулаторных условиях, с профилактической и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала), на 2014 год - 2,404 посещения на 1 жителя, на 2015 год - 2,489 посещения на 1 жителя, на 2016 год - 2,522 посещения на 1 жителя (абзац 3);

- в условиях дневных стационаров на 2014 год - 0,64 пациенто-дня на 1 жителя, на 2015 год - 0,689 пациенто-дня на 1 жителя, на 2016 год - 0,713 пациенто-дня на 1 жителя (абзац 6);

- в стационарных условиях на 2015 год - 0,188 случая госпитализации, на 2016 год - 0,188 случая госпитализации на 1 жителя (абзац 7);

- в качестве паллиативной помощи в стационарных условиях на 2014-2016 годы - 0,009 койко-дня на 1 жителя (абзац 8).

Признаны противоречащими закону и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу положения раздела VI Территориальной программы в части установления подушевых нормативов финансирования в 2014 году - 8931,7 рубля, в 2015 году - 10301,7 рубля, в 2016 году - 10759,2 рубля.

В остальной части заявление первого заместителя прокурора Ставропольского края оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Правительство Ставропольского края и Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Ставропольского края просят решение суда первой инстанции в части, в которой требования прокурора удовлетворены, отменить, как постановленное с нарушением норм материального права.

Относительно доводов апелляционных жалоб прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о их несостоятельности и законности судебного постановления.

Министерством здравоохранения Ставропольского края поддержана позиция Правительства Ставропольского края и представлены возражения против доводов прокурора.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда в обжалуемой части.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ) предусмотрено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

В рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи устанавливаются, в том числе средние нормативы объёма медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы её оплаты (часть 5 пункта 5 статьи 80 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ).

Пунктом 3 статьи 81 приведённого Федерального закона установлено, что территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объёмы медицинской помощи, в том числе, предусматривающие возможность повышения усреднённых показателей, установленных стандартами медицинской помощи.

Статёй 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относится установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объёмов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования.

Обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счёт средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных указанным федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи, перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счёт средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункт 2 статьи 3" имеется в виду "пункт 2 статьи 35"

Базовая программа обязательного медицинского страхования является составной частью программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющей права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счёт средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

В базовой программе медицинского страхования устанавливаются требования к условиям оказания медицинской помощи, нормативы объёмов предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо, нормативы финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи, нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчёте на одно застрахованное лицо, а также расчёт коэффициента удорожания базовой программы обязательного медицинского страхования (статья 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями и показателями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи, перечень страховых случаев, установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учётом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объёмов предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчёте на одно застрахованное лицо.

Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объёма страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (статья 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Утверждение программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи является полномочием Правительства Российской Федерации.

Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2013 г. N 932.

С учётом положений этой Программы органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования).

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счёт доходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов при условии финансового обеспечения территориальной программы с учётом предусмотренных этой Программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объёмы оказания медицинской помощи.

Проанализировав приведённые нормы федерального законодательства, суд пришёл к верному заключению о том, что Правительство Ставропольского края, принимая оспариваемый акт, действовало в пределах своей компетенции по утверждению территориальной программы.

Правильным является вывод суда о том, что разделами V и VI Федеральной программы утверждены средние нормативы объёмов медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, которые, являясь государственной гарантией равного права граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, не могут быть уменьшены субъектами Российской Федерации.

Суд первой инстанции, сопоставив оспариваемые положения Территориальной программы с нормами Федеральной программы, сделал правильный вывод об установлении Правительством Ставропольского края нормативов в меньшем объёме по сравнению с нормативами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

С учётом изложенного Судебная коллегия не может не согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что положения разделов V и VI Территориальной программы в части установленных нормативов объёма медицинской помощи, оказываемой скорой медицинской помощи вне медицинской организации, включая медицинскую эвакуацию в рамках Территориальной программы ОМС, в амбулаторных условиях, с профилактической и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала), в условиях дневных стационаров, в стационарных условиях, при оказании паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях, а также в части установления размера подушевого норматива финансового обеспечения в 2014-2016 годах противоречат федеральному законодательству.

Обоснованно суд отказал в удовлетворении требований прокурора в остальной части, справедливо не усмотрев противоречия остальных положений раздела VI Территориальной программы законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В апелляционной жалобе Правительство Ставропольского края настаивает на том, что суд при вынесении решения не учёл того обстоятельства, что постановлением Правительства Российской Федерации средние нормативы объёма медицинской помощи, в связи с чем субъект Российской Федерации вправе был корректировать нормативы с учётом структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций, а также наличия средств в бюджете.

Эти доводы жалобы нельзя признать обоснованными, поскольку федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по разработке, утверждению и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ) и в связи с этим включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объёмы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере.

На основании изложенного, с учётом того, что других доводов, влекущих безусловную отмену решения в порядке статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в апелляционных жалобах не приводится, у Судебной коллегии по административным делам отсутствуют основания для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены судебного постановления.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Ставропольского краевого суда от 24 апреля 2014 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Ставропольского края и Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.