Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 октября 2014 г. N 91-АПГ14-1 О признании недействующими приказов Государственного Комитета Псковской области по имущественным отношениям о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую для строительства мусороперерабатывающего комплекса на территории Палкинской волости Палкинского района и приказов Государственного комитета Псковской области по имущественным отношениям о внесении изменений в приказы о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 октября 2014 г. N 91-АПГ14-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Борисовой Л.В.,

судей Абакумовой И.Д. и Анишиной В.И.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлению администрации Палкинского района Псковской области и главы Палкинского района Псковской области

о признании недействующими приказов Государственного Комитета Псковской области по имущественным отношениям о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую для строительства мусороперерабатывающего комплекса на территории Палкинской волости Палкинского района и приказов Государственного комитета Псковской области по имущественным отношениям о внесении изменений в приказы о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую

по апелляционной жалобе администрации Палкинского района Псковской области и главы Палкинского района Псковской области

на решение Псковского областного суда от 19 мая 2014 г. по делу N 3-2/2014, которым отказано в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения главы Палкинского района Псковской области, представителей главы Палкинского района Псковской области, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей администрации Псковской области, Государственного комитета Псковской области по имущественным отношениям, общества с ограниченной ответственностью "Экорос", заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом N 30 Государственного комитета Псковской области по имущественным отношениям от 24 января 2012 г. земельный участок с кадастровым номером 60:14:0080106:132, площадью 120000 кв.м., расположенный в 1100 м с левой стороны автодороги Васильево - Анекино по направлению к р.п. Палкино Палкинского района был переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, земель обороны, безопасности и земель иного назначения для строительства мусороперерабатывающего комплекса.

Приказом N 925 от 13 сентября 2012 г. Государственного комитета Псковской области по имущественным отношениям земельный участок площадью 528500 кв.м. с КН 60:14:0080106:142, расположенный в Палкинской волости Палкинского района Псковской области из земель АО "Колос" в границах, указанных в кадастровой выписке о земельном участке от 10 июля 2012 г. N 60/401/12-38777, из категории земель сельскохозяйственного назначения был переведен в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, земель обороны, безопасности и земель иного назначения для строительства мусороперерабатывающего комплекса.

Этим же приказом земельный участок площадью 92000 кв.м с КН 60:14:0080106:143, расположенный в 8360 м северо-западнее д. Ермакове Палкинского района Псковской области из земель АО "Колос" в границах, указанных в кадастровой выписке о земельном участке от 10 июля 2012 г. N 60/401/12-38781, из категории земель сельскохозяйственного назначения был переведен в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, земель обороны, безопасности и земель иного назначения для строительства мусороперерабатывающего комплекса.

Государственный комитет Псковской области по имущественным отношениям приказами N 655 и N 656 от 28 июня 2013 г. внес изменения в приказы N 30 от 24 января 2012 г. и N 925 от 13 сентября 2012 г. соответственно, и слова "для строительства мусороперерабатывающего комплекса" изменены на слова "для размещения полигона твердых бытовых отходов".

С 25 сентября 2013 г. земельные участки с кадастровыми номерами 60:14:0080106:132, 60:14:0080106:142, 60:14:0080106:143 сняты с кадастрового учета в связи с их разделом, на кадастровый учет поставлены земельные участки с КН 60:14:0080106:145 площадью 531 998 кв.м, с КН 60:14:0080106:146 площадью 187 500 кв.м, 60:14:0080106:147 площадью 21000 кв.м.

Администрация Палкинского района и Глава Палкинского района обратились в суд с заявлением о признании не действующими указанных выше нормативных правовых актов с момента их принятия как противоречащих требованиям нормативно-правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

В обоснование заявления указано, что оспариваемые приказы противоречат требованиям: статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пунктов 2.1, 2.2, 3.2-3.4 Санитарных правил СП 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30 мая 2001 г., пунктов 1.2-1.3, 1.7 Инструкции по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов, утвержденной Министерством строительства Российской Федерации 2 ноября 1996 г., согласованной письмом Государственного комитета санитарно-эпидемиологического контроля Российской Федерации от 10 июня 1996 г. N 01-8/17-11, СанПина 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"; пунктов 1 и 3 статьи 4, пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", статьи 79 Земельного Кодекса Российской Федерации, статьи 3.3 Закона Псковской области от 5 февраля 2004 г. N 336-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Псковской области"; пунктов 3, 4 статьи 9, частей 3-10 статьи 39 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункта 18 статьи 27 Устава муниципального образования "Палкинский район", пункта 2.1 статьи 2 Положения о порядке организации на территории муниципального образования "Палкинский район" утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов", утвержденного постановлением Администрации Палкинского района от 9 декабря 2011 г. N 762, подпункта 3 пункта 1 части 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; статьи 7, 11 Устава муниципального образования "Палкинский район".

Кроме того, заявители указали на то, что в нарушение положений части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, Закона Псковской области от 12 февраля 2003 г. N 242-ОЗ "О порядке опубликования и вступления в силу устава и законов области, иных нормативных правовых актов области" оспариваемые нормативные правовые акты не были опубликованы, в связи с чем не подлежат применению и не влекут правовых последствий.

Решением Псковского областного суда от 19 мая 2014 г. в удовлетворении заявления Администрации Палкинского района и Главы Палкинского района отказано.

В апелляционной жалобе Администрация Палкинского района и Глава Палкинского района просят решение суда первой инстанции отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, и принять новое решение по делу.

Относительно апелляционной жалобы заинтересованные лица - открытое акционерное общество (далее - ОАО "Экорос"), Государственный комитет Псковской области по имущественным отношениям, Администрация Псковской области, а также прокурор Псковской области представили возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. От Администрации Палкинского района Псковской области поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. На основании части 3 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей заинтересованных лиц.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В соответствии со статьей 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям граждан об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.

В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Согласно подпункту "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции РФ).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Перевод земель из одной категории в другую в соответствии со статьей 8 Земельного Кодекса Российской Федерации является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а определяют назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом в зависимости от их целевого использования. Перевод земель - это установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц. Изменение правого режима использования земель подразумевает изменение совокупности правовых норм, регулирующих отношения по использованию таких участков. Таким образом, оспариваемые приказы хотя и не содержат непосредственно в себе общеобязательных правил поведения, но являются условием для применения иных, чем прежде, правовых норм, федеральных законов.

Пунктом 4 части 1 статьи 8 Земельного Кодекса Российской Федерации регламентировано, что перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из анализа норм части 1 статьи 8 Земельного Кодекса РФ, статьи 27 Закона Псковской области от 19 февраля 2002 г. N 174-ОЗ "О системе органов исполнительной власти Псковской области", пунктов 5.4, 5.7 Положения о Государственном комитете Псковской области по имущественным отношениям, суд первой инстанции сделал вывод о том, что оспариваемые приказы Государственного Комитета Псковской области по имущественным отношениям отвечают признакам нормативных правовых актов, приняты уполномоченным органом, и обеспечена возможность ознакомления с их содержанием.

Вместе с тем, суд первой инстанции не учел следующее.

Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального Закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" не допускается перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что земли делятся по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Как указано в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) отношения по территориальному планированию регулируются градостроительным законодательством.

Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (пункт 2 статьи 1 ГрК РФ).

Под функциональными зонами понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (часть 1 статьи 18 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Согласно пункту 3 статьи 9 ГрК РФ (в редакции, действующей на момент издания приказов N 30 и N 925) документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 4 статьи 9 ГрК РФ (в редакции, действующей в спорный период) установлено, что не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Решением Собрания депутатов Палкинского района от 5 апреля 2012 г. N 9 утверждена "Схема территориального планирования Палкинского района Псковской области". Данная схема согласована органами исполнительной власти и структурными подразделениями Администрации области.

Таким образом, с учетом требований статьи 9 ГрК РФ указанный документ территориального планирования района обязателен для Государственного комитета Псковской области по имущественным отношениям при решении вопроса о переводе земель из одной категории в другую, и при разрешении ходатайства ОАО "Экорос" Комитет должен был соотнести испрашиваемое целевое назначение земель с планируемым их использованием в соответствии с указанными документами территориального планирования.

Как видно из схемы ограничений с отображением результатов анализа комплексного развития территории и состояния окружающей среды Схемы территориального планирования муниципального образования "Палкинский район", Правил землепользования и застройки сельского поселения "Палкинская волость" Палкинского района Псковской области, планов земельных участков с кадастровыми номерами 60:14:0080106:132, 60:14:0080106:142, 60:14:0080106:143, испрашиваемые указанные земельные участки расположены на территории земель сельскохозяйственного назначения и не предназначены для иного использования.

Действительно, Схемой территориального планирования муниципального образования "Палкинский район" предусмотрено строительство полигона ТБО рядом с существующей районной свалкой с этапами реализации 2012-2030 годы. Однако согласно Схеме территориального планирования муниципального образования "Палкинский район" действующая свалка ТБО относится к объектам капитального строительства местного значения, а из текстового пояснения пункта 12.6 "Санитарная очистка территории" тома 2 данной Схемы следует, что расширение территории свалки ТБО предусмотрено ориентировочно на 1 га. Вместе с тем, испрашиваемые земельные участки под размещение полигона ТБО образуют площадь свыше 70 га и предназначены для размещения полигона ТБО регионального значения.

То есть, имеется несоответствие со Схемой территориального планирования муниципального образования "Палкинский район".

Несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона N 172-ФЗ является самостоятельным основанием для отказа в переводе.

В данном случае, приказ от 13 сентября 2012 г. N 925 о переводе земельных участков в другую категорию земель издан Комитетом в противоречие с указанной нормой Закона.

Приказ от 24 января 2012 г. N 30 издан в отсутствие документов территориального планирования.

Таким образом, указанные приказы изданы с нарушением перечисленных выше норм земельного, градостроительного законодательства, законодательства, регулирующего перевод земель из одной категории в другую имеющим большую юридическую силу, и подлежат признанию не действующими с момента их принятия.

Государственный комитет Псковской области по имущественным отношениям приказами N 655 и N 656 от 28 июня 2013 г. внес изменения в приказы N 30 от 24 января 2012 г. и N 925 от 13 сентября 2012 г. соответственно, и слова "для строительства мусороперерабатывающего комплекса" изменены на слова "для размещения полигона твердых бытовых отходов".

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, утвержденному приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 г. N 329-ст размещение отходов на земле, захоронение или запахивание отходов составляет отдельный вид деятельности и отличается от вида деятельности: обработка отходов на мусороперерабатывающих заводах с целью уничтожения или получения промежуточного продукта (компоста).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (введен в действие постановлением Госстандарта Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. N 607-ст) дает определение полигона захоронения отходов как ограниченная территория, предназначенная и при необходимости специально оборудованная для захоронения отходов, исключения воздействия захороненных отходов на незащищенных людей и окружающую природную среду (пункт 4.17); а также определение переработки отходов как деятельность, связанная с выполнением технологических процессов по обращению с отходами для обеспечения повторного использования в народном хозяйстве полученных сырья, энергии, изделий и материалов. Цель реализации технологических операций с отходами - превращение их во вторичное сырье, энергию, продукцию с потребительскими свойствами.

Исходя из анализа данных положений следует, что приказами N 655 и N 656 от 28 июня 2013 г. был изменен вид разрешенного использования земельных участков.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к 1) определенной категории и 2) разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требований законодательства.

Правовой режим сельскохозяйственных угодий регламентирован Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, пункты 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Вместе с тем, градостроительные регламенты, определяющие разрешенное использование земельных участков, не устанавливаются для отдельных категорий земель, в том числе для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (пункт 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно Правилам землепользования и застройки сельского поселения "Палкинская волость" Палкинского района Псковской области спорные земельные участки относятся к землям, на которые градостроительный регламент не распространяется.

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Министерством экономического развития Российской Федерации в письме от 15 декабря 2011 г. N ОГ-Д23-2457 рекомендовано до определения на законодательном уровне порядка изменения видов разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, руководствоваться нормами Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

На основании статьи 4 Закона о введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент издания приказов N 655 и N 656 от 28 июня 2013 г.) вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, а применительно к муниципальным районам до 30 июня 2013 г., решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением установленных Законом случаев, с учетом результатов публичных слушаний.

Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3-10 статьи 39 ГрК РФ в части соответствующих требований.

Данная позиция согласуется с положениями статей 14, 15, 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Оспариваемые приказы N 655 и N 656 от 28 июня 2013 г. изданы Комитетом в нарушение установленного Градостроительным кодексом Российской Федерации порядка и за пределами предоставленных полномочий, определенных вышеприведенными нормами законодательства и подлежат признанию не действующими с момента их принятия.

Допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального права являются существенными, повлекшими принятие незаконного судебного акта, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и публичных интересов.

В связи с этим, в силу пункта 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328 и 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Псковского областного суда от 19 мая 2014 г. отменить, принять новое решение об удовлетворении заявления администрации Палкинского района Псковской области и главы Палкинского района Псковской области.

Председательствующий

Борисова Л.В.

Судьи

Абакумова И.Д.

Анишина В.И.