Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 августа 2014 г. N 33-АПГ14-5 О признании частично недействующим Закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 173-оз "О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории Ленинградской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 августа 2014 г. N 33-АПГ14-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Борисовой Л.В.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Андриановой И.А. о признании недействующими абз. четвёртого и шестого ч. 4 ст. 2 областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 173-оз "О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории Ленинградской области" по апелляционной жалобе заявителя на решение Ленинградского областного суда от 13 мая 2014 г., которым отказано в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителя Андриановой И.А. - Баклагина Е.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Законодательного собрания Ленинградской области Михайлова Е.А., представителя губернатора Ленинградской области Рустамовой А.Г., возражавших против отмены судебного акта, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Андрианова И.А. обратилась в суд с заявлением о признании недействующими абз. четвёртого и шестого ч. 4 ст. 2 областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 173-оз "О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории Ленинградской области" в той мере, в какой они противоречат ч. 8 ст. 11 Лесного кодекса Российской Федерации, допускают возможность ограждения лесных участков и нарушают её право на свободное и беспрепятственное пребывание в лесах для собственных нужд.

Ленинградским областным судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого в связи с нарушением судом норм материального права и о принятии нового судебного акта об удовлетворении заявления просит в апелляционной жалобе Андрианова И.А.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что имеются основания для отмены решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (чч. 2 и 5 ст. 76).

В силу ст. 2 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) лесное законодательство состоит из данного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

Законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области лесных отношений закреплено ст. 81 и 82 ЛК РФ.

На основании положений ст. 81 ЛК РФ установление порядка использования лесов в тех или иных целях, а также установление порядка ограничения пребывания граждан в лесах составляют предмет полномочий органов государственной власти Российской Федерации (п. 16.6 ст. 81 ЛК РФ).

Подобных полномочий не предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 82 ЛК РФ).

Статьёй 11 ЛК РФ предусмотрено, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов (ч. 1).

Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами (ч. 4 ст. 11 ЛК РФ).

Пребывание граждан в лесах может быть ограничено только в целях обеспечения: пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах; безопасности граждан при выполнении работ (ч. 5 ст. 11 ЛК РФ).

Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным данной статьёй, не допускается (ч. 6 ст. 11 ЛК РФ).

Лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей. Предоставленные гражданам и юридическим лицам лесные участки могут быть огорожены только в случаях, предусмотренных названным кодексом (ч. 8 ст. 11 ЛК РФ).

В определении от 29 мая 2012 г. N 1147-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. В порядке развития указанных конституционных гарантий законодатель, устанавливая специальный правовой режим лесного фонда, закрепил в ст. 11 ЛК РФ как право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах (ч. 1), так и гарантии для реализации этого права, запретив лицам, которым предоставлены лесные участки, препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также огораживать их, за исключением случаев, предусмотренных этим кодексом (ч. 8).

Таким образом, ЛК РФ устанавливает право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах для собственных нужд, не допускает запрета или ограничения пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст. 11 ЛК РФ, и вводит запрет на огораживание лесных участков в случаях, не предусмотренных ЛК РФ.

Установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт Ленинградской области предусматривает возможность ограждения лесных участков, предоставленных для содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, и устанавливает ограничения пребывания граждан в лесах по указанным основаниям.

Согласно ч. 4 ст. 2 областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 173-оз "О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории Ленинградской области" "при содержании и разведении охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания использование лесов осуществляется с учётом следующих требований:

- ограждённые территории должны быть обустроены подкормочными площадками, кормушками, наблюдательными вышками, а также предупреждающими аншлагами;

- в ограждённой территории должны проводиться профилактические мероприятия против возникновения массовых инфекционных и инвазионных заболеваний среди содержащихся животных".

Сравнительный анализ оспариваемых положений регионального акта с федеральными нормами приводит к выводу о том, что рассматриваемое регулирование принято законодательным органом Ленинградской области с превышением полномочий и противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку допускает возможность огораживания лесных участков в случаях, не предусмотренных ЛК РФ, и устанавливает ограничения пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст. 11 ЛК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Суд, разрешая спор и принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, сослался на указанные выше нормы материального права, однако по существу их не применил.

При таких обстоятельствах судебное постановление является незаконным и подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявления Андриановой И.А. о признании недействующими в части слова "ограждённые" абз. четвёртого, в части слова "в ограждённой" абз. шестого ч. 4 ст. 2 оспариваемого акта.

С учётом изложенного и руководствуясь ст. 327, 328, 329 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 2014 г. отменить. Принять новое решение.

Признать недействующими в части слова "ограждённые" абз. четвёртый, в части слова "в ограждённой" абз. шестой ч. 4 ст. 2 областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 173-оз "О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории Ленинградской области" с момента вступления решения суда в законную силу.

Председательствующий

Борисова Л.В.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.