Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 октября 2014 г. N 78-АПГ14-33 О прекращении дела об оспаривании Закона Санкт-Петербурга от 10 июля 2013 г. N 396-74 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" в части правоотношений, касающихся самовольного строительства, самовольной реконструкции, выдачи разрешения на строительство

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 октября 2014 г. N 78-АПГ14-33

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И., судей Абакумовой И.Д. и Борисовой Л.В.,

при секретаре Афониной Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Варкентина Д.Ю. об оспаривании в части нормативного правового акта Санкт-Петербурга,

по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 1 июля 2014 г., которым заявление Варкентина Д.Ю. удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецовой Т.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Губернатора Санкт-Петербурга Неготовой Е.В., поддержавшей отзыв на апелляционную жалобу, представителя Варкентина Д.Ю. Горбунова В.Е. и самого Варкентина Д.Ю., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Варкентин Д.Ю. обратился в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия Закона Санкт-Петербурга от 10 июля 2013 г. N 396-74 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" в части правоотношений, касающихся самовольного строительства, самовольной реконструкции, выдачи разрешения на строительство.

Оспариваемым нормативным правовым актом статья 3 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 508-100) дополнена примечанием следующего содержания: "Для целей настоящего Закона Санкт-Петербурга под самовольным строительством и (или) самовольной реконструкцией понимается строительство или реконструкция объектов капитального строительства на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо строительство или реконструкция объектов капитального строительства без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил";

пункты 1 и 2 Статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 508-100 изложены в следующей редакции:

"1. В случаях, указанных в части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство в отношении всех этапов строительства, реконструкции объектов капитального строительства, включая работы по демонтажу объектов капитального строительства или их частей, по изменению объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности или превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, выдается уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

2. Выдача указанного в пункте 1 настоящей статьи разрешения на строительство в соответствии с подпунктом 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не требуется в случае:

демонтажа (сноса) самовольной постройки, являющейся объектом капитального строительства, этажностью не более трех этажей, без последующего строительства;

демонтажа частей объектов капитального строительства, возникших в результате самовольной реконструкции, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;

демонтажа (сноса) многоквартирного дома, признанного аварийным и подлежащим сносу в установленном порядке, если этажность указанного дома не превышает трех этажей, за исключением зданий, являющихся историческими в соответствии с законом Санкт-Петербурга, и объектов культурного наследия (выявленных объектов культурного наследия) без последующего строительства".

Заявитель просит признать недействующими указанные изменения в части примечания, дополняющего статью 3 Закона Санкт-Петербурга N 508-100; слова "работы по демонтажу объектов капитального строительства или их частей, по изменению объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности или превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом", дополненные в часть 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 508-100; а также положения, вводящие часть 2 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 508-100.

В обоснование своих доводов Варкентин Д.Ю. указал на то, что оспариваемым актом нарушаются его права на жизнь, благоприятную среду обитания, что он содержит нормы гражданского права и регулирует вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации, вносит неопределенность в толкование норм права при их применении, поскольку федеральным законодателем уже дано определение самовольного строительства в статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. В статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации урегулирована процедура выдачи разрешения на строительство, однако оспариваемый акт незаконно ввел дополнительные к установленным федеральным законодателем случаи выдачи разрешений на строительство. По мнению заявителя, Закон фактически установил случаи, когда для сноса самовольного строительства без строительства требуется разрешение на строительство. Обратил внимание на то, что документом, подтверждающим соблюдение градостроительных и строительных норм и правил при сносе зданий, является проект производства работ по сносу (демонтажу здания), то есть рабочая документация, а не проектная, которая требуется при получении разрешения на строительство. Такой разновидности, как разрешение на строительство в случае сноса федеральное законодательство не предусматривает. Полагал, что из-за действия этого акта самовольные постройки невозможно будет снести, что создаст условия для причинения вреда; сослался на нарушение порядка принятия и введения в действия оспариваемого акта, поскольку не проведена его антикоррупционная экспертиза.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 1 июля 2014 г., заявление Варкентина Д.Ю. удовлетворено частично: положения "по демонтажу объектов капитального строительства или их частей" пункта 1 статьи 14 и пункт 2 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, в удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе Законодательное Собрание Санкт-Петербурга просит отменить решение суда первой инстанции, как принятое с нарушением норм процессуального права, производство по делу прекратить.

Относительно апелляционной жалобы заявителем, а также прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности ее доводов и законности судебного постановления.

Губернатор Санкт-Петербурга в отзыве на апелляционную жалобу поддерживает ее доводы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

При этом по общему правилу, установленному частью 1 статьи 4 этого же Кодекса, суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса РФ судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", судья отказывает в принятии заявления на основании пункта 1 части 1 статьи 134 или части 8 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ в случаях, когда в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 названного Кодекса.

Согласно статье 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (ст. 5 ГрК РФ).

Исходя из анализа указанных норм, физическое лицо является участником отношений по градостроительной деятельности при осуществлении мероприятий, указанных в статье 4 ГрК РФ.

Как усматривается из материалов дела, пояснений заявителя и его представителя, Варкентин Д.Ю. не является участником градостроительных отношений, в его собственности или на ином вещном праве объекты недвижимости не находятся, с вопросами по сносу каких-либо объектов он в компетентные органы не обращался. Доказательства, подтверждающие нарушения его личных прав и свобод, связанных с оспариваемыми правоотношениями, в материалы дела не представлены. При этом правом на обращение в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц заявитель законом не наделен.

Таким образом, Судебная коллегия приходит к выводу, что Варкентин Д.Ю. участником отношений, регулируемых актом в оспариваемой части, не является, и такой акт (его часть), очевидно, не затрагивает его права и свободы.

Учитывая, что суд разрешил вопрос о соответствии федеральному закону нормативного акта, который не затрагивает прав заявителя, по существу, что не согласуется с требованиями гражданского процессуального законодательства, решение суда является незаконным и подлежит отмене, а производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 134 и статьи 220 Гражданского процессуального кодекса РФ - прекращению.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 1 июля 2014 г. отменить, производство по делу прекратить.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Абакумова И.Д.

Борисова Л.В.