Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 ноября 2014 г. N 72-АПГ14-5 О признании недействующим абзаца 3 пункта 23 в части слов "находящихся в ведении министерства здравоохранения Забайкальского края" Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, утв. постановлением Правительства Забайкальского края от 24 декабря 2013 г. N 568

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 ноября 2014 г. N 72-АПГ14-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Правительства Забайкальского края и по апелляционному редставлению прокурора, участвующего в деле, на решение Забайкальского краевого суда от 25 июля 2014 года, которым частично удовлетворено заявление прокурора Забайкальского края о признании недействующими отдельных положений Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, утвержденной постановлением Правительства Забайкальского края от 24 декабря 2013 г. N 568.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда отменить в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

24 декабря 2013 г. Правительством Забайкальского края принято постановление N 568, которым утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее - территориальная программа).

Первоначальный текст постановления опубликован в издании "Азия-Экспресс" 31 декабря 2013 г., N 52/1.

Прокурор Забайкальского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими абзаца третьего пункта 23 в части оказания за счет бюджетных ассигнований краевого бюджета паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях, находящихся в ведении Министерства здравоохранения Забайкальского края и абзацев 1, 2, 3, 5, 7, 9, 12, 13, 15, 17 и 19 пункта 76 указанной территориальной программы, ссылаясь на то, что установленные в них нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 г.г., ниже нормативов, установленных Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2013 г. N 932.

Решением Забайкальского краевого суда от 25 июля 2014 года заявление прокурора удовлетворено частично, признаны противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления в силу решения суда абзацы 1, 2, 3, 5, 7, 9, 12, 13, 15, 17 и 19 пункта 76 Программы в части установленных величин нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2014-2016 годы:

на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования; на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств краевого бюджета; на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств краевого бюджета; на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств краевого бюджета; на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств краевого бюджета; на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств краевого бюджета.

В остальной части в удовлетворении заявления прокурора отказано.

В апелляционной жалобе Правительство Забайкальского края просит решение суда в части удовлетворения требований отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционном представлении прокурора, участвующего в деле, ставится вопрос об отмене решения суда об отказе в удовлетворении требований прокурора и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 названного Федерального закона относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

По смыслу части 1 статьи 81 указанного Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, которая утверждается Правительством Российской Федерации, утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

В рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают, в том числе, объем медицинской помощи в расчете на одного жителя, стоимость объема медицинской помощи с учетом условий ее оказания, подушевой норматив финансирования (часть 2 статьи 81 этого же Федерального закона).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2013 г. N 932 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее - федеральная программа), включающая в себя базовую программу обязательного медицинского страхования, которая определяет права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счёт средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливает единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования (статья 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" территориальная программа обязательного медицинского страхования также формируется в соответствии с требованиями и показателями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Содержание приведённых норм федерального законодательства в системном единстве с положениями части 3 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ и статьи 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ, согласно которым субъекты Российской Федерации вправе предусмотреть при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, дополнительные виды, условия и объёмы оказания медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность повышения усреднённых показателей, утверждённых стандартами медицинской помощи, а также дополнительных объёмов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, подтверждает вывод суда первой инстанции о том, что программа должна соответствовать федеральной программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, что предусмотренные федеральной программой нормативы, рассчитанные как средние показатели, являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в территориальных программах в меньшем размере.

Разрешая дело, суд установил, что средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с федеральной программой, для целей формирования территориальных программ на 2014 год составляют:

на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования - 1507,4 рубля;

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (далее - соответствующие бюджеты) - 360 рублей, за счет средств обязательного медицинского страхования - 318,4 рубля;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов 1044 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования - 932,8 рубля;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов - 559,4 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования - 1227,9 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 61732,8 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования - 19186,2 рубля;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов - 1654,3 рубля.

Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, на 2015 и 2016 годы составляют:

на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования - 1582,8 рубля на 2015 год, 1635,6 рубля на 2016 год;

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 448,9 рубля на 2015 год, 468,2 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования - 351 рубль на 2015 год, 355,5 рубля на 2016 год;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов 1256,9 рубля на 2015 год, 1310,9 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования - 1023,2 рубля на 2015 год, 1066,5 рубля на 2016 год;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов - 734,5 рубля на 2015 год, 766,8 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования - 1309,1 рубля на 2015 год и 1323,4 рубля на 2016 год;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 79668,6 рубля на 2015 год, 83094 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования - 22452,3 рубля на 2015 год, 23544,2 рубля на 2016 год;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов - 2137 рублей на 2015 год, 2228,9 рубля на 2016 год.

Разделом 6 территориальной программы установлены, в том числе нормативы объемов медицинской помощи и финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения территориальной программы.

Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с территориальной программой, на 2014 год составляют:

на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования - 1250,3 рубля, за счет средств краевого бюджета - 8863,4 рубля;

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств краевого бюджета - 220,8 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования - 450,7 рубля;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств краевого бюджета - 618,2 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования - 1320,5 рубля;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств краевого бюджета - 321,1 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования - 1738,3 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств краевого бюджета - 37894,7 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования - 27160,8 рубля;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств краевого бюджета - 1009,9 рубля.

Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с территориальной программой, на 2015 и 2016 годы составляют:

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств краевого бюджета 221,0 рубля на 2015 год, 221,2 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования 495,1 рубля на 2015 год, 509,2 рубля на 2016 год;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет краевого бюджета 618,8 рубля на 2015 год, 619,4 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования 1443,2 рубля на 2015 год, 1527,7 рубля на 2016 год;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств краевого бюджета 321,3 рубля на 2015 год, 321,6 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования 1846,4 рубля на 2015 год, 1895,7 рубля на 2016 год;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств краевого бюджета 35080,3 рубля на 2015 год, 32463,3 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования 31667,7 рубля на 2015 год, 33726,2 рубля на 2016 год;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств краевого бюджета 1019,0 рубля на 2015 год, 1035,4 рубля на 2016 год.

Суд первой инстанции, сопоставив оспариваемые абзацы 1, 2, 3, 5, 7, 9, 12, 13, 15, 17 и 19 пункта 76 указанной территориальной программы с нормами федеральной программы, сделал правильный вывод об установлении Правительством Забайкальского края перечисленных нормативов в меньшем объёме по сравнению с нормативами, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия находит обоснованным вывод суда первой инстанции о противоречии указанных положений территориальной программы федеральному законодательству.

Ссылка в жалобе на недостаточность финансирования территориальной программы не опровергает выводов суда и не может являться основанием к отмене обжалуемого судебного постановления, поскольку реализация права граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований о признании недействующим абзаца 3 пункта 23 территориальной программы, суд исходил из того, что мероприятия по оказанию паллиативной помощи финансируются только за счет средств краевого бюджета и не финансируются за счет средств обязательного медицинского страхования, в связи с чем данной нормой не нарушены права ни иных медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь в рамках программы обязательного медицинского страхования, ни граждан, которые могут получить паллиативную помощь только в медицинских организациях, финансируемых за счет средств бюджета Забайкальского края.

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о том, что абзац 3 пункта 23 территориальной программы действующему федеральному законодательству не противоречит, прав граждан на бесплатное оказание паллиативной медицинской помощи не нарушает.

В силу части 1 статьи 36 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" паллиативная медицинская помощь представляет собой комплекс медицинских вмешательств, направленных на избавление от боли и облегчение других тяжелых проявлений заболевания, в целях улучшения качества жизни неизлечимо больных граждан.

Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов предусмотрено, что за счет средств бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляется бесплатное предоставление в рамках данной программы паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях (разделы II и IV).

Правила оказания паллиативной медицинской помощи взрослому населению, направленной на улучшение качества жизни неизлечимо больных граждан предусмотрены Порядком оказания паллиативной медицинской помощи взрослому населению, утвержденным приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21 декабря 2012 г. N 1343н.

Согласно пункту 3 названного Порядка оказание паллиативной медицинской помощи осуществляется медицинскими организациями государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения с учетом права пациента на выбор медицинской организации и врача.

Как следует из правового анализа абзаца третьего пункта 23 территориальной программы, им снижается гарантированный федеральным законодательством объем бесплатной медицинской помощи населению, поскольку ограничивается круг медицинских учреждений, оказывающих паллиативную медицинскую помощь гражданам, ведомственной принадлежностью к Министерству здравоохранения Забайкальского края.

Таким образом, абзац 3 пункта 23 территориальной программы содержит ограничения, чем нарушает права граждан Российской Федерации, проживающих на территории Забайкальского края, на бесплатное оказание паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях независимо от их организационно-правовых форм, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, что гарантировано действующим федеральным законодательством.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Забайкальского краевого суда от 25 июля 2014 года об отказе в удовлетворении требований прокурора отменить, принять в данной части новое решение, которым заявление прокурора удовлетворить, признать недействующим абзац 3 пункта 23 в части слов "находящихся в ведении Министерства здравоохранения Забайкальского края" Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, утвержденной постановлением Правительства Забайкальского края от 24 декабря 2013 г. N 568 с момента принятия настоящего решения.

В остальной части решение Забайкальского краевого суда от 25 июля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Забайкальского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.