Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2014 г. N 78-АПГ14-32 Об отказе в признании недействующим Закона Санкт-Петербурга от 29 ноября 2013 г. N 617-110 "О внесении дополнений и изменений в Закон Санкт-Петербурга "О генеральном плане Санкт-Петербурга"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2014 г. N 78-АПГ14-32

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Абакумовой И.Д. и Александрова В.Н.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по апелляционным жалобам Беляева A.M., Боброва А.Ю., Солодова П.А. и Михайловой Г.И.

на решение Санкт-Петербургского городского суда от 31 марта 2014 года, которым им отказано в удовлетворении заявлений о признании недействующим Закона Санкт-Петербурга от 29 ноября 2013 г. N 617-110 "О внесении дополнений и изменений в Закон Санкт-Петербурга "О генеральном плане Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения заявителей Беляева A.M., Боброва А.Ю., Солодова П.А. и их представителя Баклагина Е.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецовой Т.А. и Губернатора Санкт-Петербурга Щедровой Е.Ю. и Водовозова С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 21 декабря 2005 г. принят и Губернатором Санкт-Петербурга 22 декабря 2005 г. подписан Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", который официально опубликован в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" от 23 декабря 2005 г. N 51.

29 ноября 2013 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга издан Закон Санкт-Петербурга N 617-110 "О внесении дополнений и изменений в Закон Санкт-Петербурга "О генеральном плане Санкт-Петербурга", которым установлены границы функциональных зон для соответствующей территории в Пушкинском районе Санкт-Петербурга и уточнены функциональные зоны прилегающих территорий, внесены изменения и дополнения, вызванные необходимостью размещения новых объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, предназначенной для обслуживания этих зон в целях обеспечения строительства города-спутника "Южный" в Пушкинском районе Санкт-Петербурга.

Беляев А.М., Бобров А.Ю., Солодов П.А. и Михайлова Г.И. обратились в суд с заявлением о признании не действующим со дня принятия Закона Санкт-Петербурга от 13 ноября 2013 г. N 617-110, ссылаясь на то, что в нарушение статей 3, 5, 8, 20, 24, 57 Водного кодекса Российской Федерации, статьи 102 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 35 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а также Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" оспариваемый Закон не учитывает нахождение на территории поверхностного водного объекта, называемого заявителями "Кондакопшинское болото" и предусматривает использование акватории поверхностного водного объекта для размещения зон жилой и административно-деловой застройки, что приведет к его уничтожению, истощению вод в реках, источник которых находится на указанной территории, нанесению ущерба объектам культурного наследия федерального значения, к которым относятся пруды и реки, входящие в состав комплекса памятников "Александровский парк", "Баболовский парк", Павловского дворцово-паркового ансамбля. Оспариваемым актом также определены места размещения транспортной инфраструктуры на территории объекта культурного наследия "Таицкий водовод" регионального значения.

Кроме того, при принятии указанного Закона не получено согласование уполномоченного федерального органа исполнительной власти, так как Генеральный план Санкт-Петербурга с учетом изменений и дополнений, внесенных этим Законом, не только предполагает уничтожение находящегося в федеральной собственности поверхностного водного объекта, но и создает угрозу негативного воздействия на входящие в состав объектов культурного наследия реки Кузьминка, Славянка и Поповка, которые берут истоки из указанного водного объекта называемого заявителями болотом.

По мнению заявителей, оспариваемый акт нарушает их права как жителей Пушкинского района Санкт-Петербурга на благоприятную окружающую среду и сферу жизнедеятельности, на равный доступ к водным объектам и объектам культурного наследия, а также их права землепользователей на получение полной и достоверной информации о развитии территории, на которой расположены земельные участки, находящиеся в их владении и собственности.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 31 марта 2014 года заявления Беляева A.M., Боброва А.Ю., Солодова П.А. и Михайловой Г.И. оставлены без удовлетворения.

Считая данное решение незаконным, заявители подали апелляционные жалобы, подписанные их представителем Баклагиным Е.А., в которых ставится вопрос об отмене решения и принятии по делу нового решения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

В соответствии с пунктами "в", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 3 и части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, и регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся, в том числе подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, которое включает в себя планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 1 статьи 1, пункт 1 статьи 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 9 названного Кодекса определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно части 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации документом территориального планирования города федерального значения Санкт-Петербурга является генеральный план Санкт-Петербурга, включающий в себя, карту функциональных зон поселения, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города Санкт-Петербурга.

Проанализировав приведенные нормы федерального закона, суд пришел к правильному выводу о том, что принятие генерального плана, как документа территориального планирования, внесение в него изменений, а также определение (изменение) функциональных зон, является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и законодатель Санкт-Петербурга, приняв оспариваемый акт, предоставленную ему законом компетенцию не превысил.

Ссылки в апелляционных жалобах на то, что на картах Генерального плана города Санкт-Петербурга в числе иных объектов должен быть учтен конкретный объект - поверхностный водоем, который заявители именуют "Кондакопшинское болото", являются необоснованными.

В силу части 1 статьи 2, части 1 статьи 4 и статьи 7 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, регулирует водные отношения, участниками которых являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические лица, юридические лица.

В соответствии с пунктами 1 и 4 части 1 статьи 5 названного Кодекса болота относятся к поверхностным водным объектам, состоящим из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пунктами 1 и 4 части 1 статьи 5 названного Кодекса" имеется в виду "частью 3 и пунктом 4 части 2 статьи 5 названного Кодекса"

Частями 1 и 2 статьи 8 этого же Кодекса определено, что водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов и обводненных карьеров.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся: владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности; разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы; осуществление федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов; установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение (пункты 1, 2, 3 и 5 статьи 24 Водного Кодекса Российской Федерации).

Статьей 31 этого же Кодекса предусмотрено ведение государственного водного реестра, представляющего собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах (часть 1).

В государственный водный реестр включаются документированные сведения, в том числе о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях (часть 4).

Ведение государственного водного реестра осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 10).

28 апреля 2007 г. Постановлением Правительства Российской Федерации N 253 утверждено Положение о ведении государственного водного реестра, пунктом 5 которого установлено, что ведение данного реестра осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов.

Согласно пункту 6, подпункту "в" пункта 7 и пункту 12 приведенного Положения реестр содержит, в том числе раздел "Водные объекты и водные ресурсы", в который включаются ведения о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях. Указанные сведения предоставляются Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - о поверхностных водных объектах и особенностях их водного режима и вносятся в реестр Федеральным агентством водных ресурсов.

Из изложенного выше следует, что поверхностный водный объект - болото, подлежит выявлению и признанию таковым уполномоченным органом в порядке, установленном законом. Документированные сведения о водном объекте включаются в государственный водный реестр.

Как следует из материалов дела и установлено судом, до настоящего времени объект, именуемый заявителями "Кондакопшинское болото", уполномоченным федеральным органом государственной власти Российской Федерации не выявлен, поверхностным водным объектом (болотом) с определением его правового статуса и границ в установленном законом порядке не признан, государственный водный реестр документированные сведения о таком объекте не содержит.

В этой связи ссылки в апелляционных жалобах на то, что дополнения и изменения в Закон Санкт-Петербурга "О генеральном плане Санкт-Петербурга", вносимые оспариваемым актом, в силу части 1 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежали согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительным власти, а также подлежал отражению в оспариваемом акте и учету не выявленный в установленном порядке водный объект, являются несостоятельными, поскольку при отсутствии подтверждаемых уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации сведений об определенном водном объекте, на соответствующие органы государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть возложена обязанность в рамках осуществления планирования градостроительной деятельности самостоятельного проведения процедур выявления и определения статуса водного объекта в соответствии с действующим законодательством, так как данные вопросы не отнесены к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта органом государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшим указанный акт, исполнены публично-правовые обязанности по учету в документах территориального планирования всей совокупности сведений о наличествующих, в частности, экологических факторах, выявленных и зафиксированных на планируемой к застройке территории в установленном федеральном законом порядке. Наличия иных обязанностей из норм действующего федерального законодательства, в том числе водного, экологического, градостроительного, не следует, а, соответственно, на органы государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть возложено каких-либо обязанностей по выявлению, фиксации и учету объектов, определение правового статуса которых отнесено к правомочиям органов государственной власти Российской Федерации, иное означало бы вмешательство в компетенцию федеральных органов государственной власти. Так, выполнение данной обязанности подтверждается имеющимися в материалах дела сведениями о том, что соответствующими органами государственной власти субъекта при осуществлении градостроительного планирования направлялись запросы уполномоченным органам Российской Федерации о нахождении, в частности, водных объектов, на предполагаемой к застройке территории. Данных о наличии выявленного и зафиксированного в установленном порядке водного объекта, о необходимости учета которого требуют заявители, управомоченным федеральным органом не представлено.

Другие доводы, содержащиеся в апелляционных жалобах, проверялись судом, получили правильную оценку в решении в соответствии с требованиями статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. В том числе, вопреки утверждениям заявителей, суд исследовал и дал надлежащую мотивированную оценку следующим доказательствам: объяснениям заявителей, материалам публичных слушаний, сведениям справочника "Торфяные месторождения Ленинградской области", отчету о работе на тему: "Создание информационного слоя "Болота" блока "Поверхностные воды" Экологического паспорта Санкт-Петербурга", заключению по вопросу современного состояния участка территории Пушкинского района г. Санкт-Петербурга, именуемого "Кондакопшинским болотом".

Суждение суда о том, что указанные документы не являются безусловными и достаточными доказательствами отнесения спорного объекта к водным объектам, является обоснованным.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 31 марта 2014 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Беляева A.M., Боброва А.Ю., Солодова П.А. и Михайловой Г.И. - без удовлетворения.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Абакумова И.Д.

Александров В.Н.