Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. N 67-АПГ14-18 О признании противоречащими федеральному закону и недействующими подпунктов 1, 2 пункта 3, подпунктов 4.1, 4.2 Порядка финансирования за счет средств областного бюджета Новосибирской области мероприятий по информационному и консультационному обслуживанию садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, утв. постановлением Правительства Новосибирской области от 11 августа 2011 года N 336-п

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. N 67-АПГ14-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Горчаковой Е.В. и Никифорова С.Б.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлению прокурора Новосибирской области о признании противоречащими федеральному закону и недействующими подпунктов 1, 2 пункта 3, пунктов 4.1, 4.2 Порядка финансирования за счет средств областного бюджета Новосибирской области мероприятий по информационному и консультационному обслуживанию садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 11 августа 2011 года N 336-п

по апелляционной жалобе Правительства Новосибирской области

на решение Новосибирского областного суда от 17 сентября 2014 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., объяснения представителя правительства и губернатора Новосибирской области Поповой С.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей прокурора Новосибирской области Стасюлиса И.В. и Трифоновой М.К., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы и полагавших решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области о признании подпунктов 1, 2 пункта 3, пунктов 4.1, 4.2 Порядка финансирования за счет средств областного бюджета Новосибирской области мероприятий по информационному и консультационному обслуживанию садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 11 августа 2011 года N 336-п, противоречащими пункту 5 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" по тем основаниям, что положения данных пунктов содержат не предусмотренное Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" условие для оплаты по договору (контракту) - исполнение обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет. Считает, что оспариваемыми нормами на поставщиков (подрядчиков, исполнителей) фактически возложена дополнительная, не предусмотренная законом, обязанность погасить задолженность по платежам в бюджет на момент проведения расчетов по контракту (договору), чем ущемлены права на получение вознаграждения по контракту (договору), что противоречит пункту 5 части 1 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Решением Новосибирского областного суда от 17 сентября 2014 года заявление прокурора Новосибирской области удовлетворено.

В апелляционной жалобе Правительство Новосибирской области просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Постановлением Правительства Новосибирской области от 11 августа 2011 года N 336-п "Об утверждении Порядка предоставления государственной поддержки садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в Новосибирской области и Порядка финансирования за счет средств областного бюджета Новосибирской области мероприятий по информационному и консультационному обслуживанию садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений" утвержден Порядок финансирования за счет средств областного бюджета Новосибирской области мероприятий по информационному и консультационному обслуживанию садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений" (далее - Порядок).

Постановление официально опубликовано в газете "Советская Сибирь" за N 170 от 13 сентября 2011 года.

Постановлением Правительства Новосибирской области от 19 марта 2014 года N 110-п в вышеуказанное постановление внесены изменения, в том числе пункт 3 Порядка дополнен абзацем вторым следующего содержания: "Министерство в проектах государственных контрактов предусматривает:

- в качестве одного из оснований для оплаты наличие сведений об исполнении исполнителем обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по состоянию на дату позднее первого числа месяца оплаты по государственному контракту;

- право Министерства приостанавливать оплату до погашения исполнителем недоимки по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации".

Данным Постановлением Порядок также дополнен пунктами 4.1 и 4.2 в следующей редакции:

"4.1. Исполнители вправе по собственной инициативе представить в министерство документы, подтверждающие соблюдение условий, предусмотренных подпунктами 1 и 2 пункта 3 Порядка:

1) справку о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням, штрафам в соответствии с Административным регламентом Федеральной налоговой службы по предоставлению государственной услуги по бесплатному информированию (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также по приему налоговых деклараций (расчетов), утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 02.07.2012 N 99н "Об утверждении Административного регламента Федеральной налоговой службы по предоставлению государственной услуги по бесплатному информированию (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также по приему налоговых деклараций (расчетов)", выданную районной (межрайонной) инспекцией Федеральной налоговой службы Российской Федерации по Новосибирской области, об отсутствии недоимки по налогам по состоянию на дату позднее первого числа месяца, в котором предоставляется государственная поддержка;

2) справку о состоянии расчетов по страховым взносам, пеням, штрафам по состоянию на дату позднее первого числа месяца, в котором предоставляется государственная поддержка, выданную управлением Пенсионного фонда Российской Федерации в соответствующем муниципальном образовании на территории Новосибирской области, филиалом государственного учреждения Новосибирского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации.

4.2 В случае если исполнитель по собственной инициативе не представил документы, указанные в пункте 4.1 Порядка, соблюдение исполнителем условий, предусмотренных подпунктами 1 и 2 пункта 4 Порядка, устанавливается на основании информации, подлежащей предоставлению в рамках межведомственного взаимодействия, в том числе в электронной форме с использованием межведомственной автоматизированной информационной системы по межведомственному запросу министерства".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "подпунктами 1 и 2 пункта 4 Порядка" имеется в виду "подпунктами 1 и 2 пункта 3 Порядка"

Постановление Правительства Новосибирской области от 19 марта 2014 года N 110-п опубликовано на официальном сайте Правительства Новосибирской области 20 марта 2014 года и в газете "Советская Сибирь" за N 58 от 1 апреля 2014 года.

Пунктом 1 Порядка определено, что данный Порядок регламентирует предоставление государственной поддержки в виде услуг за счет средств областного бюджета Новосибирской области мероприятий по информационному и консультационному обслуживанию садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации, который также определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Порядок предоставления субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации регламентирован статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 3 указанной статьи цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями приведенного Кодекса.

В соответствии с пунктом 10 статьи 6 Закона Новосибирской области от 7 октября 2011 г. N 112-ОЗ "О бюджетном процессе в Новосибирской области" к бюджетным полномочиям Правительства Новосибирской области относится установление условий предоставления и расходования субсидий местным бюджетам.

Во исполнение предоставленных полномочий Правительством Новосибирской области принято Постановление, отдельные положения которого оспариваются прокурором.

По существу предусмотренные рассматриваемым актом условия субсидирования сводятся в спорной части к установлению дополнительного условия для оплаты работ по заключаемым за счет региональных субсидий муниципальным контрактам (гражданско-правовым договорам), а также дополнительных условий для приостановления оплаты по договору. Оспариваемыми положениями вводится требование о необходимости предоставления подрядчиком (исполнителем) сведений об исполнении им обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации на момент оплаты по контракту (договору).

Таким образом, спорные положения акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, подлежат оценке, в том числе на предмет их соответствия Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", который регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 данного Федерального закона (далее - контракт); особенностей исполнения контрактов (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ).

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 названного Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать данному Федеральному закону.

Согласно части 3 этой же статьи органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 приведенного Федерального закона.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ допускает принятие субъектом Российской Федерации актов, регламентирующих отношения в сфере закупок лишь в предусмотренных законодательством случаях и при обеспечении их соответствия федеральным нормативным правовым актам.

Так, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местная администрация вправе определять дополнительную информацию, включаемую в планы закупок и планы-графики (часть 3 статьи 17, часть 5 статьи 21), устанавливать порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков для нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд и т.д.

Таким образом, приведенный Федеральный закон существенно ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации в регулировании отношений в сфере закупок, связывая их, прежде всего, с возможностью закрепления особенностей их планирования.

Статьей 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ установлены требования к участникам закупки, в частности, часть 1 данной статьи предусматривает, что при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в числе которых отсутствие у участника закупки недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (за исключением сумм, на которые предоставлены отсрочка, рассрочка, инвестиционный налоговый кредит в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, которые реструктурированы в соответствии с законодательством Российской Федерации, по которым имеется вступившее в законную силу решение суда о признании обязанности заявителя по уплате этих сумм исполненной или которые признаны безнадежными к взысканию в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах) за прошедший календарный год, размер которых превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника закупки, по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период. Участник закупки считается соответствующим установленному требованию в случае, если им в установленном порядке подано заявление об обжаловании указанных недоимки, задолженности и решение по такому заявлению на дату рассмотрения заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) не принято (пункт 5).

Правом установления для участников закупки дополнительных требований в предусмотренных законом пределах согласно части 2 статьи 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ наделено Правительство Российской Федерации.

Частями 6 и 7 статьи 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ закреплено, что заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований данного Федерального закона, т.к. указанные в этой статье требования предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок.

По смыслу приведенных выше положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, федеральный законодатель предусмотрел систему единых требований к участникам закупки, позволяющих обеспечить в условиях стимулирования добросовестной конкуренции отбор именно тех контрагентов, которые гарантированно могли бы обеспечить потребность государства и муниципальных образований в соответствующих товарах, работах, услугах, исходя из оптимального сочетания цены и качества. В этом отношении наличие высокого уровня задолженности по уплате обязательных публичных платежей за прошлый календарный год рассматривается законодателем в качестве одного из объективных индикаторов, позволяющих усомниться в надежности потенциального контрагента и отказать ему в праве участия в процедурах отбора поставщиков (исполнителей) товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

При этом указанные требования устанавливаются к участникам закупки только при заключении контракта, а не на момент исполнения контракта - расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) за поставленный товар, выполненную работу, оказанную услугу по заключенным контрактам, и расширительному толкованию не подлежат.

Таким образом, действующее законодательство не позволяет обосновать допустимость включения в государственный (муниципальный) контракт (гражданско-правовой договор) в качестве одного из условий для оплаты наличие сведений об исполнении подрядчиком (исполнителем) обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по состоянию на момент оплаты по контракту (договору).

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд исходил из того, что оспариваемые подпункты 1, 2 пункта 3, пунктов 4.1, 4.2 Порядка не соответствуют требованиям Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку фактически принуждают поставщика (подрядчика, исполнителя) представлять сведения об исполнении своих обязанностей по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, которые не связаны с исполнением заключенного контракта, при наличии у государственных органов других правовых инструментов для выполнения вышеназванных обязанностей, в том числе под угрозой приостановления оплаты до погашения задолженности, чем ущемляются права поставщика (подрядчика, исполнителя) на получение оплаты по исполненному контракту.

Следовательно, установление требований по возложению обязанности на получателей субсидии, согласно которым заказчики, размещающие заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации, в проектах муниципальных контрактов и гражданско-правовых договоров предусматривают в качестве одного из оснований для оплаты по договору наличие сведений об исполнении подрядчиком (исполнителем) обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по состоянию на момент оплаты по контракту (договору), а равно предусматривает право заказчика приостанавливать оплату до погашения подрядчиком (исполнителем) недоимки по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, находится в прямом противоречии с требованиями Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", положения статей 31, 34, 94 которого исключают возможность установления таких требований в контрактах. Кроме того, такие требования также противоречат положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующим отношения, связанные с заключением и исполнением договоров выполнения работ, предоставления услуг, в том числе связанных с обеспечением государственных и муниципальных нужд.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что реализуя предоставленные пунктом 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе определять цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, однако они не вправе понуждать муниципальных заказчиков и иные организации, осуществляющие заключение муниципальных контрактов, для получения субсидий включать в проекты муниципальных контрактов и гражданско-правовых договоров не соответствующие федеральным законам условия, ущемляющие права поставщика (исполнителя) как стороны в договоре по сравнению с установленными федеральным законодательством нормами заключения и исполнения таких договоров. Иное означало бы допустимость регулирования органом государственной власти субъекта Российской Федерации правоотношений в сфере гражданского права, что отнесено к ведению Российской Федерации. Условия предоставления и расходования субсидий не могут противоречить действующему федеральному законодательству.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Новосибирского областного суда от 17 сентября 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Новосибирской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Горчакова Е.В.

Никифоров С.Б.