Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. N 67-АПГ14-20 О признании недействующим абзаца "к" подпункта 1 пункта 3 Порядка финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Развитие сети образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования на территории Новосибирской области на 2011-2015 годы", утв. постановлением Правительства Новосибирской области от 19 апреля 2011 г. N 149-п

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. N 67-АПГ14-20

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Абакумовой И.Д. и Александрова В.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по апелляционной жалобе Правительства Новосибирской области

на решение Новосибирского областного суда от 17 сентября 2014 года, которым удовлетворено заявление прокурора Новосибирской области

о признании недействующим абзаца "к" подпункта 1 пункта 3 Порядка финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Развитие сети образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования на территории Новосибирской области на 2011-2015 годы", утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 19 апреля 2011 г. N 149-п.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя правительства и губернатора Новосибирской области Поповой С.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей прокурора Новосибирской области Стасюлиса И.В. и Трифоновой М.К., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы и полагавших решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

19 апреля 2011 г. Правительством Новосибирской области принято постановление N 149-п, подпунктом 2 пункта 1 которого утвержден Порядок финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Развитие сети образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования на территории Новосибирской области на 2011-2015 годы" (далее - Порядок).

Согласно абзацу "к" подпункта 1 пункта 3 Порядка Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области заключает с администрациями муниципальных образований Новосибирской области соглашения о предоставлении субсидий. Соглашение должно содержать положения о том, что заказчики, размещающие заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, в проектах муниципальных контрактов и гражданско-правовых договоров предусматривают в качестве одного из оснований для оплаты наличие сведений об исполнении подрядчиком (исполнителем) обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по состоянию на момент оплаты по контракту (договору), а также право заказчика приостанавливать оплату до погашения поставщиками недоимки по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим абзаца "к" подпункта 1 пункта 3, ссылаясь на то, что данная норма содержит непредусмотренное Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" основание для оплаты по договору (контракту) - представление сведений об исполнении обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет, а также право заказчика приостановить оплату до погашения подрядчиком (исполнителем) недоимки по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Оспариваемой нормой на поставщиков (подрядчиков, исполнителей) фактически возложена дополнительная, не предусмотренная законом, обязанность представить сведения об отсутствии задолженности по платежам в бюджет на момент проведения расчетов по контракту (договору), чем ущемлены права на получение вознаграждения по контракту (договору), что противоречит пункту 5 части 1 статьи 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ.

Решением Новосибирского областного суда от 17 сентября 2014 года заявление прокурора Новосибирской области удовлетворено.

В апелляционной жалобе Правительство Новосибирской области просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации, который также определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Порядок предоставления субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации регламентирован статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 3 указанной статьи цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего - исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями приведенного Кодекса.

В соответствии с пунктом 10 статьи 6 Закона Новосибирской области от 7 октября 2011 г. N 112-ОЗ "О бюджетном процессе в Новосибирской области" к бюджетным полномочиям Правительства Новосибирской области относится установление условий предоставления и расходования субсидий местным бюджетам.

Во исполнение предоставленных полномочий Правительством Новосибирской области принято Постановление, отдельные положения которого оспариваются прокурором.

Пунктом 1 Порядка установлено, что данный нормативный акт регламентирует финансирование расходов областного бюджета Новосибирской области в виде субсидий (далее - субсидии) на реализацию мероприятий долгосрочной целевой программы "Развитие сети образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования на территории Новосибирской области на 2011-2015 годы".

По существу предусмотренные рассматриваемым актом условия субсидирования сводятся в спорной части к установлению дополнительного условия для оплаты работ по заключаемым за счет региональных субсидий муниципальным контрактам (гражданско-правовым договорам), а также дополнительных условий для приостановления оплаты по договору. Оспариваемыми положениями вводится требование о необходимости предоставления подрядчиком (исполнителем) сведений об исполнении им обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации на момент оплаты по контракту (договору).

Таким образом, спорные положения акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, подлежат оценке, в том числе на предмет их соответствия Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", который регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 данного Федерального закона (далее - контракт); особенностей исполнения контрактов (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ).

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 названного Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать данному Федеральному закону.

Согласно части 3 этой же статьи органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 приведенного Федерального закона.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ допускает принятие субъектом Российской Федерации актов, регламентирующих отношения в сфере закупок лишь в предусмотренных законодательством случаях и при обеспечении их соответствия федеральным нормативным правовым актам.

Так, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местная администрация вправе определять дополнительную информацию, включаемую в планы закупок и планы- графики (часть 3 статьи 17, часть 5 статьи 21), устанавливать порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков для нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд и т.д.

Таким образом, приведенный Федеральный закон существенно ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации в регулировании отношений в сфере закупок, связывая их, прежде всего, с возможностью закрепления особенностей их планирования.

Статьей 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ установлены требования к участникам закупки, в частности часть 1 данной статьи предусматривает, что при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в числе которых отсутствие у участника закупки недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (за исключением сумм, на которые предоставлены отсрочка, рассрочка, инвестиционный налоговый кредит в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, которые реструктурированы в соответствии с законодательством Российской Федерации, по которым имеется вступившее в законную силу решение суда о признании обязанности заявителя по уплате этих сумм исполненной или которые признаны безнадежными к взысканию в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах) за прошедший календарный год, размер которых превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника закупки, по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период. Участник закупки считается соответствующим установленному требованию в случае, если им в установленном порядке подано заявление об обжаловании указанных недоимки, задолженности и решение по такому заявлению на дату рассмотрения заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) не принято (пункт 5).

Правом установления для участников закупки дополнительных требований в предусмотренных законом пределах согласно части 2 статьи 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ наделено Правительство Российской Федерации.

Частями 6 и 7 статьи 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ закреплено, что заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований данного Федерального закона, т.к. указанные в этой статье требования предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок.

По смыслу приведенных выше положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, федеральный законодатель предусмотрел систему единых требований к участникам закупки, позволяющих обеспечить в условиях стимулирования добросовестной конкуренции отбор именно тех контрагентов, которые гарантированно могли бы обеспечить потребность государства и муниципальных образований в соответствующих товарах, работах, услугах, исходя из оптимального сочетания цены и качества. В этом отношении наличие высокого уровня задолженности по уплате обязательных публичных платежей за прошлый календарный год рассматривается законодателем в качестве одного из объективных индикаторов, позволяющих усомниться в надежности потенциального контрагента и отказать ему в праве участия в процедурах отбора поставщиков (исполнителей) товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

При этом указанные требования устанавливаются к участникам закупки только при заключении контракта, а не на момент исполнения контракта - расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) за поставленный товар, выполненную работу, оказанную услугу по заключенным контрактам, и расширительному толкованию не подлежат.

Таким образом, действующее законодательство не позволяет обосновать допустимость включения в государственный (муниципальный) контракт (гражданско-правовой договор) в качестве одного из условий для оплаты наличие сведений об исполнении подрядчиком (исполнителем) обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по состоянию на момент оплаты по контракту (договору).

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд исходил из того, что оспариваемый абзац "к" подпункта 1 пункта 3 Порядка не соответствует требованиям Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку фактически принуждает поставщика (подрядчика, исполнителя) представлять сведения об исполнении своих обязанностей по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, которые не связаны с исполнением заключенного контракта, при наличии у государственных органов других правовых инструментов для выполнения вышеназванных обязанностей, в том числе под угрозой приостановления оплаты до погашения задолженности, чем ущемляются права поставщика (подрядчика, исполнителя) на получение оплаты по исполненному контракту.

Следовательно, установление требований по возложению обязанности на получателей субсидии, согласно которым заказчики, размещающие заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации, в проектах муниципальных контрактов и гражданско-правовых договоров предусматривают в качестве одного из оснований для оплаты по договору наличие сведений об исполнении подрядчиком (исполнителем) обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по состоянию на момент оплаты по контракту (договору), а равно предусматривает право заказчика приостанавливать оплату до погашения подрядчиком (исполнителем) недоимки по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, находится в прямом противоречии с требованиями Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", положения статей 31, 34, 94 которого исключают возможность установления таких требований в контрактах. Кроме того, такие требования также противоречат положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующим отношения, связанные с заключением и исполнением договоров выполнения работ, предоставления услуг, в том числе связанных с обеспечением государственных и муниципальных нужд.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что реализуя предоставленные пунктом 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе определять цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, однако они не вправе понуждать муниципальных заказчиков и иные организации, осуществляющие заключение муниципальных контрактов, для получения субсидий включать в проекты муниципальных контрактов и гражданско-правовых договоров не соответствующие федеральным законам условия, ущемляющие права поставщика (исполнителя) как стороны в договоре по сравнению с установленными федеральным законодательством нормами заключения и исполнения таких договоров. Иное означало бы допустимость регулирования органом государственной власти субъекта Российской Федерации правоотношений в сфере гражданского права, что отнесено к ведению Российской Федерации. Условия предоставления и расходования субсидий не могут противоречить действующему федеральному законодательству.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Новосибирского областного суда от 17 сентября 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Новосибирской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Абакумова И.Д.

Александров В.Н.