Решение Московского городского суда от 27 мая 2014 г. N 3-0096/2014 (ключевые темы: нежилой фонд - административная ответственность - городская дума - собственность города москвы - возврат госпошлины)

Решение Московского городского суда от 27 мая 2014 г. N 3-0096/2014

Московский городской суд в составе:

председательствующего судьи Казакова М.Ю.,

с участием прокурора Ларионовой О.Г.,

при секретаре Л.А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-0096/2014 по заявлениям Общества с ограниченной ответственностью "И", Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Г" об оспаривании в части Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", установил:

21 ноября 2007 года Московской городской Думой принят Закон города Москвы N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", который подписан Мэром Москвы и официально опубликован в изданиях "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 69, 12 декабря 2007 года, "Ведомости Московской городской Думы", 22 января 2008 года, N 12, ст. 251, "Тверская, 13", N 151, 18 декабря 2007 (начало), "Тверская, 13", N 4-5, 17 января 2008 года (продолжение), "Тверская, 13", N 7, 22 января 2008 года (продолжение), "Тверская, 13", N 8-9, 24 января 2008 года (окончание).

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за использование объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы, без надлежаще оформленных на то правоустанавливающих документов.

Частью 1 статьи 9.9 названного Кодекса предусмотрена административная ответственность за распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в собственности города Москвы, без разрешения специально уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы.

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Г", уточнив свои требования, обратилось в Московский городской суд и просит признать недействующей со дня ее принятия статью 9.9 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" в части, которая предусматривает административную ответственность за распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в собственности города Москвы, без разрешения специально уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы.

Свои требования заявитель мотивирует тем, что оспариваемое положение принято Московской городской Думой по вопросам, не относящимся к предмету законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, а также не соответствует принципу правовой определенности, поскольку материальное основание административной ответственности не конкретизировано непосредственно в самом законе об административных правонарушениях, что ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.

Общество с ограниченной ответственностью "И", уточнив свои требования, обратилось в Московский городской суд с заявлением, в котором просит признать недействующей со дня ее принятия статью 9.5 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" в части, которая предусматривает административную ответственность за использование объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы, без надлежаще оформленных на то правоустанавливающих документов.

В обоснование своих требований заявитель указывает, что оспариваемые положения не являются достаточно определенными, что не позволяет исключить из сферы ее действия отношения, регулируемые гражданским законодательством. Вместе с тем, гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, в связи с чем субъекты Российской Федерации не вправе вводить административную ответственность за его нарушение.

Определением суда от 25 апреля 2014 года гражданские дела по заявлениям Общества с ограниченной ответственностью "И" и Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Г" объединены в одно производство.

В настоящее судебное заседание представитель заявителей не явился, о дне слушания дела извещен своевременно и надлежащим образом, в письменном заявлении, адресованном в суд, просит рассматривать дело в его отсутствие, настаивает на удовлетворении заявленных требований.

Представители Московской городской Думы (по доверенности) М.Е.В. и С.Е.И., возражая против доводов заявителей, пояснили, что оспариваемые заявителями законоположения предусматривают административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы, в частности установленных постановлением Правительства Москвы от 29 июня 2010 года N 540-ПП "Об утверждении Положения об управлении объектами нежилого фонда, находящимися в собственности города Москвы", соответственно приняты в пределах полномочий Московской городской Думы. Текст оспариваемых правовых норм носит определенный характер и содержит конкретные признаки правонарушений.

Представитель Мэра Москвы в судебное заседание не явился, извещен о дате и месте судебного разбирательства своевременно и надлежащим образом, просил рассматривать дело без его участия.

Выслушав объяснения представителей Московской городской Думы, изучив письменные материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Московской городской прокуратуры Ларионовой О.Г., полагавшей требования заявителей не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73); административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (Конституция РФ, статья 72, пункт "к" части 1).

В соответствии со статьей 1.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подпунктом 1 пункта 1 статьи 1.3.1 Кодекса отнесено установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Кроме того, вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности урегулирован Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3).

Вместе с тем, федеральный законодатель, предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость от положений статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающей исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и, как следствие, определяющей пределы и границы нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации.

В частности, подпункт 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Исходя из приведенных законоположений, субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность лишь по вопросам не урегулированным федеральным законом.

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за использование объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы, без надлежаще оформленных на то правоустанавливающих документов. Часть 1 статьи 9.9 названного Закона города Москвы предусматривает административную ответственность за распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в собственности города Москвы, без разрешения специально уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы.

Между тем распоряжение и использование гражданами, юридическими лицами объектов нежилого фонда, находящихся в собственности, в том числе и субъекта Российской Федерации, осуществляется в соответствии с требованиями, предъявляемыми федеральным законодательством. Так, порядок осуществления прав безвозмездного пользования, хозяйственного ведения, оперативного управления, доверительного управления, аренды, а также прав собственников и обязанностей пользователей в отношении указанных объектов установлены Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 114, 115, 120, 295, 297, 298 (главы 34, 53). Это обстоятельство обусловливает установление административной ответственности, за нарушение названных правовых норм, на федеральном уровне.

Таким образом, часть 1 статьи 9.5 и часть 1 статьи 9.9 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, устанавливая административную ответственность за нарушение порядка распоряжения и использования объектами нежилого фонда, находящимися в городской собственности, приняты субъектом Российской Федерации с превышением полномочий, поскольку фактически устанавливают административную ответственность за нарушение требований федерального законодательства.

При этом нельзя согласиться с доводами представителей Московской городской Думы о том, что оспариваемые законоположения предусматривают административную ответственность исключительно за нарушение порядка, установленного постановлением Правительства Москвы от 29 июня 2010 года N 540-ПП "Об утверждении Положения об управлении объектами нежилого фонда, находящимися в собственности города Москвы".

Сами диспозиции части 1 статьи 9.5 и части 1 статьи 9.9 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях не содержат отсылок к названному постановлению Правительства Москвы.

Постановлением Правительства Москвы от 29 июня 2010 года N 540-ПП предусмотрено, что арендатор имеет право сдавать арендуемый объект нежилого фонда в субаренду, а также использовать право аренды в качестве предмета залога, паевого взноса, вклада в уставный (складочный) капитал юридических лиц, передавать полностью или частично свои права по договору аренды третьим лицам только с предварительного письменного согласия арендодателя (пункт 3.3.1.15). Для получения согласия Департамента городского имущества города Москвы (п. 3.3.1.15) арендатор направляет письменное обращение в Департамент городского имущества города Москвы в установленном порядке с просьбой согласовать субаренду, уступку или иное распоряжение правом аренды (пункт 3.3.1.16).

Аналогичные предписания о необходимости получения арендатором согласия арендодателя на совершение перечисленных действий по распоряжению арендованным имуществом содержатся в части 2 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Правовые основания пользования объектами нежилого фонда, перечисленные в абзацах 2, 4 пункта 3.1, в пунктах 3.3.1, 3.3.1.1, 3.3.1.6 Положения об управлении объектами нежилого фонда, находящимися в собственности города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 29 июня 2010 года N 540-ПП аналогичны, по своему содержанию, основаниям возникновения указанных правомочий, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации.

Таким образом, юридическая конструкция оспоренных норм, вопреки утверждениям представителей Московской городской Думы, позволяет ставить вопрос о привлечении к административной ответственности граждан и юридических лиц за нарушение положений гражданского законодательства, находящегося в исключительном ведении Российской Федерации.

Не является основанием для признания оспариваемых норм соответствующими федеральному законодательству и положения подпункта "ж" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривающие полномочия субъектов Российской Федерации по установлению порядка управления и распоряжения своей собственностью, поскольку приведенное законоположение подлежит применению с учетом требований статей 1.3 и 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющих полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях.

Согласно разъяснению, данному в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Суд соглашается с доводами заявителей о неопределенности содержания законодательного регулирования оспариваемых норм.

Необходимость соблюдения требований о правовой определенности обусловлена, в том числе и тем, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона.

Как указано судом выше юридическая конструкция оспариваемых положений такова, что позволяет ставить вопрос о привлечении к административной ответственности за нарушение предписаний гражданского законодательства, что свидетельствует о правовой неопределенности оспариваемых норм.

Указанный вывод суда подтверждается и правоприменительной практикой. Так из постановлений по делу об административном правонарушении, вынесенных в отношении заявителей, следует, что ООО "И" привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях за использование нежилых помещений с нарушением норм действующего законодательства. ФГБУК "Г" привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 9.9 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, со ссылкой на нарушение заявителем положений статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая, что положения части 1 статьи 9.5 и части 1 статьи 9.9 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" не соответствуют требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечают критерию правовой определенности, их следует признать недействующими.

Поскольку оспариваемые нормы Закона города Москвы до вынесения настоящего решения суда применялись, и на их основании были реализованы права граждан и юридических лиц, суд считает необходимым признать эти нормы недействующими с момента вступления решения суда в законную силу. По указанным мотивам требования заявителей о признании части 1 статьи 9.5 и части 1 статьи 9.9. Кодекса города Москвы об административных правонарушениях недействующими с момента их принятия подлежат отклонению.

В связи с частичным удовлетворением требований заявителей, суд на основании статьи 98 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации считает необходимым при распределении понесенных сторонами судебных расходов, взыскать с Московской городской Думы в пользу каждого заявителя по 3000 рублей, в счет возврата государственной пошлины, уплаченной при обращении в суд с настоящими заявлениями.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 98, 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

заявления Общества с ограниченной ответственностью "И", Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Г" об оспаривании в части Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" удовлетворить частично.

Признать недействующей с момента вступления настоящего решения суда в законную силу часть 1 статьи 9.5 и часть 1 статьи 9.9 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".

В удовлетворении остальной части требований Общества с ограниченной ответственностью "И", Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Г" отказать.

Взыскать с Московской городской Думы в пользу Общества с ограниченной ответственностью "И" в счет возврата государственной пошлины 3000 (три тысячи) рублей.

Взыскать с Московской городской Думы в пользу Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Г" в счет возврата государственной пошлины 3000 (три тысячи) рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации, через Московский городской суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья Московского городского суда

М.Ю. Казаков