Решение Московского городского суда от 19 ноября 2014 г. N 3-0268/2014 (ключевые темы: городская дума - перевозка пассажиров - административные правонарушения - международная автомобильная перевозка - Устав автомобильного транспорта)

Решение Московского городского суда от 19 ноября 2014 г. N 3-0268/2014

ГАРАНТ:

Определением Верховного Суда РФ настоящее решение оставлено без изменения (http://www.vsrf.ru/moving_case.php?findByNember=5-%C0%CF%C315-23).

Московский городской суд в составе:

председательствующего судьи Казакова М.Ю.,

с участием прокурора Ларионовой О.Г.,

при секретаре Лискиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-0268/2014 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Шайба-транс" об оспаривании статьи 10.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", установил:

21 ноября 2007 года Московской городской Думой принят Закон города Москвы N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", который подписан Мэром Москвы и официально опубликован в изданиях "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 69, 12 декабря 2007 года, "Ведомости Московской городской Думы", 22 января 2008 года, N 12, ст. 251, "Тверская, 13", N 151, 18 декабря 2007 (начало), "Тверская, 13", N 4-5, 17 января 2008 года (продолжение), "Тверская, 13", N 7, 22 января 2008 года (продолжение), "Тверская, 13", N 8-9, 24 января 2008 года (окончание).

В соответствии с частью 1 статьи 10.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях эксплуатация городских, пригородных, междугородних и международных автобусных маршрутов, несогласованных в порядке, установленном Правительством Москвы, а также с нарушениями условий согласования - влечет наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц в размере четырех тысяч рублей; на юридических лиц - пятидесяти тысяч рублей.

Частью 2 указанной статьи предусмотрено, что повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц в размере пяти тысяч рублей; на юридических лиц - ста тысяч рублей.

ООО "Шайба-транс", осуществляющее на основании лицензии деятельность по перевозке пассажиров на территории города Москвы, обратилось в Московский городской суд с заявлением о признании названной нормы недействующей, ссылаясь на ее противоречие федеральному законодательству.

По мнению Общества, оспариваемая норма не соответствует требованиям Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" и противоречит Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112.

В настоящем судебном заседании представители заявителя - генеральный директор ООО "Шайба-транс" Клочков Н.А. и действующий на основании доверенности Поливанов М.И. требования поддержали, настаивали на их удовлетворении.

Представитель Московской городской Думы (по доверенности) Сомина Е.И., возражая против доводов заявителя, пояснила, что Закон, оспариваемый заявителем в части, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и принят Московской городской Думой в пределах своей компетенции.

Представители Мэра Москвы Смирнов Р.В. и Гаманченко Е.П., представляющая также на основании доверенности интересы привлеченного судом к участию в деле Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы, требования заявителя считали не обоснованными, просили в их удовлетворении отказать, пояснив, что согласование маршрутов регулярных автобусных перевозок не отнесено к предметам ведения Российской Федерации и по данному вопросу не приняты федеральные акты, устанавливающие ответственность за нарушение соответствующих правил и норм, в связи с чем субъект Российской Федерации - город Москва был вправе принять нормативные правовые акты, устанавливающие порядок согласования таких маршрутов, а также устанавливать ответственность за нарушение данного порядка.

Выслушав объяснения представителей заявителя, представителя Московской городской Думы, представителей Мэра Москвы, Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы, изучив письменные материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Московской городской прокуратуры Ларионовой О.Г., полагавшей требования заявителя неподлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73); административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (Конституция РФ, статья 72, пункт "к" части 1).

В соответствии со статьей 1.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подпунктом 1 пункта 1 статьи 1.3.1 Кодекса отнесено установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Кроме того, вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности урегулирован Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3).

Вместе с тем, федеральный законодатель, предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость от положений статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающей исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и, как следствие, определяющей пределы и границы нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации.

В частности, подпункт 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Исходя из приведенных законоположений, субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность лишь по вопросам не урегулированным федеральным законом.

Вопросы в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, регулируются федеральным отраслевым законодательством, а именно Федеральными законами от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Правилами дорожного движения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112.

Кроме того, Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" определяет правовые основы мер по усилению государственного контроля за соблюдением порядка осуществления международных автомобильных перевозок по территории Российской Федерации грузовыми транспортными средствами или автобусами, принадлежащими как российским, так и иностранным перевозчикам, ответственность за нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка, а также права и ответственность органов и их должностных лиц, уполномоченных проводить контроль за соблюдением порядка осуществления международных автомобильных перевозок.

Исходя из содержания статей 1, 6 названного Федерального закона, регулярной пассажирской международной автомобильной перевозкой признается перевозка пассажиров автобусом по заранее согласованному маршруту следования с указанием начального пункта перевозки и конечного пункта перевозки, остановочных пунктов движения автобуса и расписания его движения. Регулярные пассажирские международные автомобильные перевозки осуществляются по территории Российской Федерации и территории иностранного государства по согласованию федерального органа исполнительной власти в области транспорта и соответствующего компетентного органа иностранного государства.

В соответствии со статьей 6 указанного Федерального закона разработан регламент, утвержденный приказом Минтранса России от 26 апреля 2012 года N 120, который определяет процедуру работы Министерства транспорта Российской Федерации, связанной с выполнением функции компетентного органа Российской Федерации по соглашениям о международном автомобильном сообщении в части согласования регулярных перевозок пассажиров автобусами.

Предписания статей 1, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" указывают на то, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При этом согласование перевозчиком маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров.

Статьей 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется, в том числе, для предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. В соответствии с указанным Федеральным законом деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), отнесена к лицензируемым видам деятельности (подпункт 24 части 1 статьи 12); одним из основных принципов осуществления лицензирования является установление лицензионных требований положениями о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 3), которые, согласно статье 5 названного Федерального закона, утверждает Правительство Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), согласно пункту 4 которого установлены лицензионные требования и условия при осуществлении перевозок пассажиров.

Подпунктом "и" пункта 4 Положения на лицензиата возложена обязанность по соблюдению требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Согласно пункту 5 Положения осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом с грубым нарушением лицензионных требований влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Исходя из положений постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года N 16-П, установленные условия осуществления данного вида лицензируемой деятельности на уровне субъекта Российской Федерации не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер, в связи с чем установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства, а, следовательно, установление ответственности за нарушение лицензионного законодательства.

За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена административная ответственность статьей 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из анализа изложенного следует, что действующим федеральным законодательством определены правила и требования, а также ограничения в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом, за несоблюдение которых установлена административная ответственность (статья 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Региональный законодатель, предусматривая в статье 10.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях ответственность, фактически установил дополнительные ограничения в одной из сфер лицензионной деятельности, что противоречит федеральному законодательству и ущемляет право на осуществление предпринимательской деятельности в области пассажирских перевозок.

Поскольку федеральным законодательством уже установлены ограничения в сфере лицензирования и за их нарушение установлена административная ответственность федеральным законодательством - Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, оспариваемые законоположения приняты Московской городской Думой с превышением полномочий.

Доводы заявителя о незаконности привлечения Общества к административной ответственности по статье 10.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, как перевозчика пассажиров по заказу, подлежат отклонению поскольку при осуществлении судом абстрактного нормоконтроля не подлежат ревизии постановления, принятые по конкретным делам об административных правонарушениях. Порядок их обжалования установлен законом.

Вместе с тем, суд принимает во внимание, что реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункт "г" части 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт, к коррупциогенному фактору.

Как следует из содержания диспозиции статьи 10.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", региональным законодателем установлена административная ответственность за эксплуатацию городских, пригородных, междугородних и международных автобусных маршрутов, несогласованных в порядке, установленном Правительством Москвы, а также с нарушениями условий согласования.

Будучи по своей юридической конструкции бланкетной нормой, она предусматривает сложный способ отсылки и не несет достаточной и необходимой информации о нормативных правовых актах, устанавливающих непосредственно порядок согласования автобусных маршрутов, за нарушение которого вводится административная ответственность, что ведет к нарушению, закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации.

Ссылка представителей заинтересованных лиц на положения пункта 7 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не может повлиять на приведенные выше выводы суда, поскольку, по смыслу названной федеральной нормы, организация транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организация дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, а не с законодательством субъекта Российской Федерации.

Наличие нормативных правовых актов регионального уровня о регулировании пассажирских перевозок (постановление Правительства Москвы от 18 января 2005 года N 24-ПП "Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории города Москвы", постановление Правительства Москвы от 31 октября 2014 года N 643-ПП "Об организации транспортного обслуживания населения в городе Москве") не свидетельствует о правомерности установления административной ответственности оспариваемой заявителем нормой, поскольку названные правовые акты являются не чем иным, как воспроизведением и компиляцией приведенного выше федерального законодательства, имеют организационный, но отнюдь не правоустанавливающий характер, и, следовательно, их положения не могут рассматриваться правовой основой для установления административной ответственности.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая, что положения статьи 10.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" не соответствуют требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, приняты Московской городской Думой с превышением полномочий и не отвечают критерию правовой определенности, их следует признать недействующими.

Поскольку оспариваемое законоположение до вынесения настоящего решения суда применялось, и на его основании были реализованы права граждан и юридических лиц, суд считает необходимым признать эту норму недействующей с момента вступления решения суда в законную силу. По указанным мотивам требования заявителя о признании статьи 10.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях недействующей с момента ее принятия подлежат отклонению.

В связи с частичным удовлетворением требований заявителя, суд на основании статьи 98 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации считает необходимым при распределении понесенных сторонами судебных расходов, взыскать с Московской городской Думы в пользу заявителя 3 000 рублей, в счет возврата государственной пошлины, уплаченной при обращении в суд с настоящими заявлениями.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 98, 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

заявление Общества с ограниченной ответственностью "Шайба-транс" об оспаривании статьи 10.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" удовлетворить частично.

Признать недействующей с момента вступления настоящего решения суда в законную силу статью 10.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".

В удовлетворении остальной части требований Общества с ограниченной ответственностью "Шайба-транс" отказать.

Взыскать с Московской Городской Думы в пользу Общества с ограниченной ответственностью "Шайба-транс" в счет возврата государственной пошлины 3 000 (три тысячи) рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации, через Московский городской суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья Московского городского суда:

М.Ю. Казаков