Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 января 2015 г. N 66-АПГ14-9 Суд отменил решение областного суда и прекратил производство по делу о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими постановления Правительства Иркутской области от 18 декабря 2013 г. N 597-пп и постановления Правительства Иркутской области от 25 апреля 2014 г. N 220-пп, поскольку заявитель не наделен правом представления в суде интересов неопределенного круга лиц, им не представлено доказательств, подтверждающих наличие такого права в отношении конкретных лиц, при этом оспариваемые акты не затрагивают права и свободы самого заявителя

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 января 2015 г. N 66-АПГ14-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Иркутского областного объединения организаций профсоюзов о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия постановления Правительства Иркутской области от 18 декабря 2013 г. N 597-пп "О внесении изменений в постановление Правительства Иркутской области от 21 января 2011 г. N 1/1-пп "О Порядке организации возмещения расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам государственных учреждений Иркутской области и муниципальных образовательных учреждений мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг", постановления Правительства Иркутской области от 25 апреля 2014 г. N 220-пп "О внесении изменений в Порядок организации возмещения расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям педагогических работников мер социальной поддержки по оплате жилых помещений, отопления и освещения" по апелляционным жалобам представителя Правительства Иркутской области, председателя Иркутского областного объединения организаций профсоюзов и апелляционному представлению прокуратуры Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 14 августа 2014 г., которым заявление Иркутского областного объединения организаций профсоюзов частично удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Иркутского областного объединения организаций профсоюзов Федосеевой В.Г., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей Правительства Иркутской области Хаитова Г.А. и Ульзутуевой Е.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы и возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы заявителя, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене, а производство по делу - прекращению,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Иркутской области от 21 января 2011 г. N 1/1-пп утвержден Порядок организации возмещения расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам государственных учреждений Иркутской области и муниципальных образовательных учреждений мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

Постановлением Правительства Иркутской области от 18 декабря 2013 г. N 597-пп "О внесении изменений в постановление Правительства Иркутской области от 21 января 2011 года N 1/1-пп" в названный выше Порядок внесены изменения, в том числе его наименование изложено в следующей редакции: "О Порядке организации возмещения расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям педагогических работников мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг". Кроме того, в соответствии с абзацами 22, 23 подпункта 4 пункта 1 указанного постановления пункт 15 Порядка изложен в следующей редакции:

"Компенсация расходов на оплату отопления в части приобретения твердого топлива выплачивается в размере, определенном на основании представляемых педагогическим работником документов, подтверждающих размер фактических расходов педагогического работника по приобретению твердого топлива, но не более размера, рассчитанного исходя из норматива потребления твердого топлива, утвержденного в соответствии с законодательством, и цены на твердое топливо, установленной в соответствии с законодательством.

Компенсация расходов на оплату отопления в части доставки твердого топлива выплачивается в размере, определенном исходя из цены на доставку твердого топлива, установленной органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области в соответствии с законодательством. В случае отсутствия установленной цены на доставку твердого топлива компенсация расходов на оплату отопления в части доставки твердого топлива выплачивается в размере, определенном на основании представляемых педагогическим работником документов, подтверждающих размер фактических расходов педагогического работника по доставке твердого топлива".

Постановлением Правительства Иркутской области от 25 апреля 2014 г. N 220-пп также были внесены изменения в Порядок организации возмещения расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям педагогических работников мер социальной поддержки по оплате жилых помещений, отопления и освещения, утвержденный постановлением Правительства Иркутской области от 21 января 2011 г. N 1/1-пп, а именно пункт 15 Порядка дополнен абзацами следующего содержания:

"В случае, если на территории сельского населенного пункта, рабочего поселка (поселка городского типа), где проживает и работает педагогический работник, не осуществляется деятельность по обеспечению снабжения населения твердым топливом, и у педагогического работника отсутствуют документы, указанные в абзаце первом настоящего пункта, компенсация расходов на оплату отопления в части приобретения твердого топлива выплачивается в размере, определенном на основании представленного педагогическим работником заявления, но не более размера, рассчитанного исходя из норматива потребления твердого топлива, утвержденного в соответствии с законодательством, и цены на твердое топливо, установленной в соответствии с законодательством.

Заявление, указанное в абзаце третьем настоящего пункта, должно содержать информацию об объеме приобретенного твердого топлива, цене, по которой данное топливо было приобретено, и дате его приобретения".

Кроме того, Порядок дополнен пунктом 15.1 следующего содержания:

"В целях выплаты компенсации расходов на оплату отопления в части приобретения твердого топлива в соответствии с абзацем третьим пункта 15 настоящего Порядка территориальные подразделения не реже одного раза в квартал запрашивают у органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области информацию об обеспечении снабжения населения твердым топливом".

Постановления Правительства Иркутской области от 18 декабря 2013 г. N 597-пп и от 25 апреля 2014 г. N 220-пп опубликованы соответственно 30 декабря 2013 г. и 5 мая 2014 г. в газете "Областная".

Председатель Иркутского областного объединения организаций профсоюзов обратился в суд с заявлением о признании названных выше постановлений Правительства Иркутской области от 18 декабря 2013 г. N 597-пп и от 25 апреля 2014 г. N 220-пп противоречащими федеральному законодательству, а именно статье 35.1 Трудового кодекса Российской Федерации, статье 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", а также статьям 7 и 9 Закона Иркутской области от 24 декабря 2007 г. N 138-03 "О трехсторонней комиссии Иркутской области по регулированию социально-трудовых отношений".

Заявитель указал, что Правительство Иркутской области нарушило предусмотренный названными выше нормами законов порядок принятия нормативных правовых актов в сфере труда, поскольку проекты обжалуемых постановлений в целях согласования социально-экономических интересов сторон социального партнерства в трехстороннюю комиссию Иркутской области по регулированию социально-трудовых отношений предварительно не направлялись.

Постановление Правительства Иркутской области от 21 января 2011 г. N 1/1-пп было разработано в рамках реализации п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (действовал до 1 сентября 2013 г.), постановление Правительства Иркутской области от 25 апреля 2014 г. N 220-пп - в соответствии с ч. 8 ст. 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", которыми определено право педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности на предоставление компенсации расходов на оплату помещений, отопления и освещения.

Поскольку эта государственная гарантия предоставляется педагогическим работникам, непосредственно занятым реализацией образовательного и воспитательного процесса, выплата компенсации прекращается в том числе в связи с увольнением педагогического работника, за исключением выхода его на пенсию по старости (инвалидности), то регулирование порядка предоставления данной компенсационной выплаты, по мнению заявителя, находится в сфере трудовых правоотношений, трудовых прав педагогических работников. Поэтому вопрос предоставления мер социальной поддержки указанным работникам должен выноситься на рассмотрение трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, стороной которой является профобъединение.

Кроме того, заявитель указал, что обжалуемые постановления от 18 декабря 2013 г. N 597-пп и от 25 апреля 2014 г. N 220-пп повлекли для работников, проживающих в домах с печным отоплением, негативные последствия, что послужило основанием их обращения в профсоюзные организации для защиты трудовых прав.

Изменения, внесенные постановлением Правительства Иркутской области от 18 декабря 2013 г. N 597-пп в пункт 15 Порядка, изменили условия, порядок выплаты компенсации расходов по оплате отопления в части приобретения твердого топлива.

Так, действовавший до вступления в силу постановления от 18 декабря 2013 г. N 597-пп Порядок предусматривал предоставление документов только в части выплаты компенсации расходов, связанных с доставкой твердого топлива (транспортные расходы), тогда как собственно расходы, связанные с приобретением твердого топлива (цена и количество), рассчитывались на основании действующих областных нормативных правовых актов.

Постановление Правительства Иркутской области от 18 декабря 2013 г. N 597-пп установило выплату денежной компенсации на основании предоставляемых педагогическими работниками документов, подтверждающих фактические расходы по приобретению твердого топлива.

Таким образом, реализация предусмотренного ч. 8 ст. 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" права педагогических работников стала зависеть от наличия у них документов, подтверждающих фактические расходы. Без предоставления таких документов денежная компенсация педагогическим работникам не выплачивается несмотря на то, что Порядок сохранил ограничение размера денежной компенсации нормативом потребления и ценой на твердое топливо. В результате таких изменений получение педагогическими работниками денежной компенсации стало затруднительным, поскольку топливо приобреталось ими у частных лиц без соответствующих документов. Правительство Иркутской области, изменив порядок выплаты денежной компенсации, не установило разумный срок для адаптации педагогических работников к вносимым изменениям.

Правительство Иркутской области возражало против удовлетворения заявления, полагая, что оспариваемые постановления не противоречат закону.

Решением Иркутского областного суда от 14 августа 2014 г. с учетом определения Иркутского областного суда от 30 сентября 2014 г. об исправлении описки заявление Иркутского областного объединения организаций профсоюзов удовлетворено частично.

Признаны недействующими со дня принятия абзац 22 подпункта 4 пункта 1 постановления Правительства Иркутской области от 18 декабря 2013 г. N 597-пп "О внесении изменений в постановление Правительства Иркутской области от 21 января 2011 г. N 1/1-пп" в части слов "но не более размера, рассчитанного исходя из норматива потребления твердого топлива, утвержденного в соответствии с законодательством, и цены на твердое топливо, установленной в соответствии с законодательством",

абзац 23 подпункта 4 пункта 1 постановления Правительства Иркутской области от 18 декабря 2013 г. N 597-пп "О внесении изменений в постановление Правительства Иркутской области от 21 января 2011 г. N 1/1-пп" в части слов "определенном исходя из цены на доставку твердого топлива, установленной органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области в соответствии с законодательством. В случае отсутствия установленной цены на доставку твердого топлива компенсация расходов на оплату отопления в части доставки твердого топлива выплачивается в размере".

В удовлетворении заявления в остальной части отказано.

На решение Иркутского областного суда от 14 августа 2014 г. представителем Правительства Иркутской области и председателем Иркутского областного объединения организаций профсоюзов поданы апелляционные жалобы, в которых содержится просьба об отмене указанного решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения. При этом представителем Правительства Иркутской области в апелляционной жалобе ставится вопрос о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления Иркутского областного объединения организаций профсоюзов.

Участвующим в деле прокурором прокуратуры Иркутской области было подано апелляционное представление на решение Иркутского областного суда от 14 августа 2014 г., однако до начала рассмотрения дела Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации 20 января 2015 г. от прокурора прокуратуры Иркутской области в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации поступило заявление, в котором указано, что от доводов, изложенных в представлении, он отказывается и просит отменить решение Иркутского областного суда от 14 августа 2014 г. и прекратить производство по данному делу в связи с тем, что заявление об оспаривании нормативных правовых актов предъявлено Иркутским областным объединением организаций профсоюзов в защиту прав, свобод или законных интересов педагогических работников в отсутствие полномочий на представление их интересов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, заявление прокурора прокуратуры Иркутской области, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

При этом по общему правилу, установленному частью 1 статьи 4 названного кодекса, суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судья отказывает в принятии искового заявления в случаях, в том числе, если заявление предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица организацией, которой настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право; в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 или частью 8 статьи 251 ГПК РФ в случаях, когда:

в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ;

заявление подано в защиту прав и свобод другого лица лицом, не имеющим права в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц (например, профсоюзными организациями в защиту прав и свобод своих членов).

Рассматривая заявление Иркутского областного объединения организаций профсоюзов, суд, сославшись на приведенные выше нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, правомерно указал, что профсоюзы не вправе заявлять требования в защиту неопределенного круга лиц без соответствующей доверенности либо указания в законе, так как нормативный правовой акт в данной части очевидно не затрагивает их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В то же время суд пришел к выводу о том, что данное обстоятельство основанием для прекращения производства по делу не является, поскольку заявитель оспаривал нормативные правовые акты не только по основанию нарушения прав педагогических работников, но и по основаниям нарушения прав самого профобъединения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что с данным выводом суда согласиться нельзя, поскольку он не соответствует установленным по делу обстоятельствам и противоречит нормам законодательства, регулирующим возникшие отношения сторон.

Как усматривается из материалов дела, заявление Иркутского областного объединения организаций профсоюзов было подано в Иркутский областной суд в защиту интересов педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах Иркутской области, то есть в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а не в интересах самого заявителя.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" в случаях нарушения законодательства о труде профсоюзы вправе по просьбе членов профсоюза, других работников, а также по собственной инициативе обращаться с заявлениями в защиту их трудовых прав в органы, рассматривающие трудовые споры.

Однако федеральным законодательством не предусмотрено право профсоюзов на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта не соответствующим закону в защиту неопределенного круга лиц, чьи права нарушены данным нормативным актом.

Доводы представителя Иркутского областного объединения организаций профсоюзов о принятии оспариваемых постановлений Правительства Иркутской области в нарушение установленной процедуры учета мнения профсоюзов, которая должна осуществляться путем согласования проекта нормативного правого акта с трехсторонней комиссией Иркутской области, были проверены судом и обоснованно признаны несостоятельными.

Как следует из положений абзаца третьего пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" и ст. 35.1 Трудового кодекса Российской Федерации, обязательный учет мнения профсоюзов предусмотрен лишь при принятии нормативных правовых актов в сфере труда.

Между тем, как установлено судом и следует из материалов дела, предметом регулирования оспариваемых нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации является денежная компенсация расходов, связанных с приобретением и доставкой твердого топлива педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах Иркутской области.

Данная компенсация, выплачиваемая педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах Иркутской области, в том числе бывшим педагогическим работникам, являющимся пенсионерами, в соответствии с частью 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации и Законом Иркутской области от 17 декабря 2008 г. N 113-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений, отопления и освещения для отдельных категорий педагогических работников в Иркутской области", по своей сути является жилищно-коммунальной льготой для категории педагогических работников сельских школ.

Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты Правительства Иркутской области не являются нормативными правовыми актами в сфере труда, в связи с чем у Правительства Иркутской области отсутствовала обязанность при их принятии учитывать мнение профсоюзов и направлять проекты этих актов в трехстороннюю комиссию Иркутской области по регулированию социально-трудовых отношений.

В соответствии с абзацем вторым статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд прекращает производство по делу, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части первой статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе в случае, если заявление предъявлено в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица организацией, которой настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право; в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

Учитывая, что в силу закона заявитель не наделен правом представления в суде интересов неопределенного круга лиц, полномочий, подтверждающих наличие такого права в отношении конкретных лиц, суду не представлено, оспариваемые акты очевидно права и свободы самого заявителя не затрагивают, у Иркутского областного суда не имелось оснований для рассмотрения данного дела по существу.

Поскольку решение Иркутского областного суда от 14 августа 2014 г. не согласуется с требованиями приведенных выше норм гражданского процессуального законодательства Российской Федерации, в силу пункта 3 статьи 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым решение суда первой инстанции отменить, производство по делу прекратить.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Иркутского областного суда от 14 августа 2014 г. отменить, производство по делу по заявлению Иркутского областного объединения организаций профсоюзов о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия постановления Правительства Иркутской области от 18 декабря 2013 г. N 597-пп "О внесении изменений в постановление Правительства Иркутской области от 21 января 2011 г. N 1/1-пп "О Порядке организации возмещения расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам государственных учреждений Иркутской области и муниципальных образовательных учреждений мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг", постановления Правительства Иркутской области от 25 апреля 2014 г. N 220-пп "О внесении изменений в Порядок организации возмещения расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям педагогических работников мер социальной поддержки по оплате жилых помещений, отопления и освещения" прекратить.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.