Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 января 2015 г. N 53-КГ14-22 Суд отменил ранее принятые судебные постановления и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку при вынесении решений суды нижестоящих инстанций не приняли во внимание то, что орган местного самоуправления при обращении гражданина с заявлением о предоставлении земельного участка обязан обеспечить ему выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости, соответствующего определённым характеристикам

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 января 2015 г. N 53-КГ14-22

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Александрова В.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Александрова В. А. об оспаривании решения органа местного самоуправления

по кассационной жалобе Александрова В.А. на решение Центрального районного суда г. Красноярска от 6 марта 2014 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 12 мая 2014 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

письмом от 27 сентября 2013 г. департамент градостроительства администрации г. Красноярска (далее - Департамент) отказал Александрову В.А. в предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: г. Красноярск, ул. Елены Стасовой, юго-западнее дома по ул. Лесопитомник, для индивидуального жилищного строительства.

Александров В. А. обратился в суд с заявлением о признании указанного отказа незаконным и просил возложить на Департамент обязанность предоставить ему в аренду на пять лет указанный земельный участок для индивидуального жилищного строительства.

В обоснование требований заявитель указал на то, что он как отец несовершеннолетнего ребенка - инвалида Александрова Н. ... года рождения, имеет право на получение земельного участка без проведения торгов. Запрашиваемый земельный участок согласно основной карте градостроительного зонирования территорий г. Красноярска является зоной жилой усадебной застройки с условным обозначением Ж1, а ссылка Департамента в отказе на отнесение участка к зеленому фонду и запрет осуществления на нём хозяйственной деятельности несостоятельна.

Решением Центрального районного суда г. Красноярска от 6 марта 2014 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по граждански делам Красноярского краевого суда от 12 мая 2014 г., в удовлетворении заявления отказано.

Определением судьи Красноярского краевого суда от 20 июня 2014 г. Александрову В. А. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе Александров В.А. просит отменить указанные судебные акты, как принятые с нарушением норм материального и процессуального права.

По результатам изучения доводов кассационной жалобы 5 сентября 2014 г. судьей Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2014 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Департамент градостроительства администрации г. Красноярска и Александров В.А. о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии со статьей 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций допущено такого характера существенное нарушение норм материального права и норм процессуального права, выразившееся в следующем.

Разрешая заявление Александрова В.А., суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных им требований, поскольку в границах испрашиваемого земельного участка находятся зелёные насаждения, представляющие собой единый лесной массив, сохранивший естественную экологическую систему, природный ландшафт и составляющие их элементы, а также свои природные свойства, обеспечение сохранности которых относится к компетенции органов местного самоуправления.

Судебная коллегия считает данный вывод судов ошибочным.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использование, охрана, защита, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

В соответствии со статьёй 61 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений.

Исходя из положений статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации зелёные зоны можно определить как леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, где запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. В составе зеленых зон, в свою очередь, выделяются лесопарковые зоны, выполняющие те же функции, но признаваемые таковыми в установленном порядке.

Приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г. N 153 утверждены Правила создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах Российской Федерации.

Согласно пункту 1.1.1 названных правил зелёный фонд города является составной частью природного комплекса города и включает в себя озеленённые и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озеленённые территории, лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями федеральных органов управления или органов управления субъектов Федерации переданы в ведение местного городского самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения.

По смыслу данных норм, создание и охрана зелёных зон, лесопарковых зон и других озеленённых территорий городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с генеральным планом поселения и правилами землепользования и застройки. Ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой деревьями и кустарниками, могут применяться только в том случае, если данная территория отнесена правилами землепользования и застройки к соответствующей территориальной зоне.

В соответствии со статьёй 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района. Границы территориальных зон могут устанавливаться по естественным границам природных объектов (статья 34 ГрК РФ).

Статьёй 35 ГрК РФ установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озёрами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (пункт 11); а также зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (пункт 12).

Органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учётом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 15).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. N 1007 утверждено Положение об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зелёных зон.

Данным положением установлен порядок определения функциональных зон в лесопарковых зонах защитных лесов, площади и границ лесопарковых зон и зелёных зон защитных лесов. В соответствии с утвержденным Положением функциональные зоны в лесопарковой зоне представляют собой части лесопарковой зоны, которые выделяются в целях дифференциации режима использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в различных частях лесопарковой зоны. Функциональные зоны, площадь и границы лесопарковой зоны, зелёной зоны устанавливаются решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации на основании утверждённой проектной документации. Сведения об установлении границ лесопарковых зон и зелёных зон вносятся в государственный кадастр недвижимости в качестве сведений о зонах с особыми условиями использования территории.

Как видно из материалов дела, в обоснование отказа в предоставлении испрашиваемого земельного участка для жилищного строительства в оспариваемом ответе Департамент ссылается на то, что данный земельный участок в соответствии со статьёй 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Правилами благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений города Красноярска, утвержденными решением Красноярского городского Совета от 22 июня 1998 г. N 13-108, входит в зелёный фонд города, поскольку все зеленые насаждения, как естественного происхождения, так и искусственные посадки, образуют единый муниципальный зеленый фонд. По мнению Департамента, размещение объекта индивидуального строительства на территории, расположенной по адресу: г. Красноярск, Октябрьский район, ул. Елены Стасовой, юго-западнее дома 4 по ул. Лесопитомника, без вырубки зеленых насаждений невозможно; строительство на данном земельном участке приведёт к уменьшению площади озеленённых территорий города.

Однако материалы дела не содержат сведений, что зеленые насаждения, находящиеся на испрашиваемом земельном участке, относятся к рекреационной зоне либо к зоне особо охраняемых территорий, или входят в состав городских лесов. Не представлена информация из государственного кадастра недвижимости о наличии сведений о зонах с особыми условиями использования территории.

По утверждению заявителя, согласно основной карте градостроительного зонирования территорий г. Красноярска, являющейся приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки на территории г. Красноярска, утверждённым решением Красноярского городского Совета от 29 мая 2007 г. N В-306, испрашиваемый земельный участок относится к зоне для индивидуальной жилищной застройки (зона Ж1). Таким образом, предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства в указанной зоне соответствует основным разрешённым видам использования.

Данный довод судами не исследован, и ему не дана оценка.

Судебная коллегия отмечает, что утверждение суда первой инстанции о том, что отнесение участка к зоне жилой застройки не влечет безусловного разрешения на осуществление строительства, не имеет правового значения, поскольку в настоящем деле предметом спора является не выдача разрешения на строительство, а предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Кроме того, Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации регламентируют производство работ по строительству объектов озеленения, посадке деревьев и кустарников, устройству газона, цветников, содержанию зеленых насаждений, систему оценки состояния озеленённых территорий, устанавливают обязанности землепользователей озеленённых территорий.

Работы на участке не могут начаться без получения согласований в установленном порядке вырубки и пересадки от специально на то уполномоченного органа власти. Все работы по новому строительству, реконструкции и капитальному ремонту, связанные с разрытиями, могут производиться только после получения разрешения.

Также из оспариваемого ответа следует, что спорный земельный участок предварительно согласован распоряжением администрации г. Красноярска от 7 декабря 2012 г. N 2091-арх под размещение магазина для придорожного обслуживания, строительство которого планируется без сноса зелёных насаждений в границах существующего временного объекта - сезонного кафе (распоряжение администрации Октябрьского района г. Красноярска от 10 мая 2012 г. N 566-р).

Вместе с тем данные о реализации указанных правовых актов в материалах дела также отсутствуют.

Судебная коллегия установила, что в обоснование отказа в предоставлении земельного участка Департамент в оспариваемом письме сослался на Правила благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений города Красноярска, утверждённые решением Красноярского городского Совета от 22 июня 1998 г. N 13-108, которые на момент рассмотрения заявления утратили силу.

Отказывая Александрову В.А. в удовлетворении требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из положений Правил благоустройства территории города Красноярска, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 25 июня 2013 г. N В-378 (далее - Правила) и сделали вывод, что зеленые насаждения, находящиеся на земельном участке являются объектами благоустройства.

Действительно, согласно пункту 1.1 Правил они устанавливают требования в сфере благоустройства территории г. Красноярска, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, а также основные положения, регулирующие организацию благоустройства территории города (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

В силу пункта 1.2 Правил благоустройство территории - комплекс предусмотренных настоящими Правилами мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории;

объекты благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, объекты инженерной инфраструктуры, зеленые насаждения, малые архитектурные формы и другие объекты, используемые как составные части благоустройства;

территории общего пользования - части территории города, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары и т.д.);

зелёные насаждения - объекты благоустройства, представляющие собой древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения с почвенным покровом, занимающие определённую территорию города.

Пункт 6.10 Правил предусматривает, что на территориях, занимаемых зелёными насаждениями, запрещается самовольно сносить, повреждать, уничтожать зелёные насаждения.

Между тем данных, свидетельствующих о том, что находящиеся на испрашиваемом Александровым В.А. земельном участке зелёные насаждения относятся к перечисленным в пункте 1.2 Правил объектам, используемым как составные части благоустройства, занимающим определённую территорию города, материалы дела не содержат, то есть в нарушение требований статей 196, 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судом не были установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Исходя из изложенного оспариваемые судебные акты вынесены по неполно исследованным обстоятельствам дела с нарушением норм материального права и подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду следует истребовать надлежащие доказательства, оценить их в совокупности и взаимной связи.

Также с учетом того, что Александров В.А. обратился в Департамент с заявлением о предоставлении его семье, имеющей ребёнка-инвалида, земельного участка для индивидуального жилищного строительства, суду необходимо установить наличие у семьи Александрова В.А., имеющей ребёнка-инвалида, права на предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства в соответствии со статьёй 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

При этом следует учесть следующее.

Конституция Российской Федерации (статья 7), провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека, возлагает на государство обязанность обеспечивать государственную поддержку инвалидов, развивать систему социальных служб, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

К числу таких гарантий относятся и положения части 14 статьи 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", закрепляющие право инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов, на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства.

Вместе с тем статья 17 указанного федерального закона поименована как "Обеспечение инвалидов жилой площадью" и регламентирует способы реализации права инвалидов и их семей на улучшение жилищных условий.

В соответствии с Правилами предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 года N 901, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, установленных Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", по обеспечению жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, по получению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, а также ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства в соответствии с установленным порядком и положениями названных Правил.

Исходя из системного анализа приведённых норм закона, право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства предусмотрено законодателем с целью установления дополнительных гарантий реализации жилищных прав инвалидов и семей, имеющих в своём составе инвалидов, соответственно, связано с нуждаемостью граждан, относящихся к данной категории лиц, в улучшении жилищных условий.

Таким образом, первоочередное обеспечение земельными участками инвалидов и семей, имеющих в своём составе инвалидов, для индивидуального жилищного строительства является мерой социальной поддержки, направленной не на всех инвалидов и не на все семьи, имеющие в своём составе инвалидов, а на тех относящихся к этой категории лиц, которые нуждаются в получении такой социальной поддержки как дополнительной гарантии реализации их жилищных прав, то есть на инвалидов и семьи, имеющие в своём составе инвалидов, которые состоят на жилищном учёте или имеют основания для постановки на жилищный учёт.

Между тем наличие у инвалидов и семей, имеющих в своём составе инвалидов, права на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства не означает обязанность органа местного самоуправления предоставить по требованию указанных лиц любой произвольно выбранный ими земельный участок.

Исходя из положений статьи 301 Земельного кодекса Российской Федерации, орган местного самоуправления при обращении гражданина с заявлением о предоставлении земельного участка обязан обеспечить гражданину выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости, соответствующего определённым характеристикам.

Допущенные судами первой и апелляционной инстанций нарушения норм материального права являются существенными, они повлияли на исход дела, без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов заявителя. В связи с этим и в силу статьи 387 и пункта 5 части 1 статьи 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Центрального районного суда г. Красноярска от 6 марта 2014 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 12 мая 2014 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Александров В.Н.