Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 г. N 4-АПГ14-23 Решение областного суда, которым отказано в признании недействующими Законов Московской области от 21 мая 2014 г. N 53/2014-03 "О преобразовании городского округа Королев и городского округа Юбилейный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" и от 21 мая 2014 г. N 54/2014-03 "Об объединении городов областного подчинения Московской области Королев и Юбилейный и внесении изменения в Закон Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области", оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 г. N 4-АПГ14-23

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Николаева Е.В. на решение Московского областного суда от 20 октября 2014 года, которым отказано в удовлетворении его заявления о признании недействующими Законов Московской области от 21 мая 2014 г. N 53/2014-03 "О преобразовании городского округа Королев и городского округа Юбилейный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" и от 21 мая 2014 г. N 54/2014-03 "Об объединении городов областного подчинения Московской области Королев и Юбилейный и внесении изменения в Закон Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Николаева Е.В. и его представителя Фасеева И.Ф., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей губернатора Московской области Горячевой Ю.И. и Московской областной Думы Мерцаловой Т.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

21 мая 2014 года Московской областной Думой приняты Законы Московской области N 53/2014-03 "О преобразовании городского округа Королев и городского округа Юбилейный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" (далее - Закон Московской области N 53/2014-03) и N 54/2014-03 "Об объединении городов областного подчинения Московской области Королев и Юбилейный и внесении изменения в Закон Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области" (далее - Закон Московской области N 54/2014-03).

Согласно статье 1 Закона Московской области N 53/2014-03 решено преобразовать городской округ Королев и городской округ Юбилейный путем объединения во вновь образованное муниципальное образование и наделить вновь образованное муниципальное образование статусом городского округа (далее - город Королев).

Предусмотрено, что в состав города Королева входит населенный пункт - город Королев Московской области (статья 2 Закона Московской области N 53/2014-03).

Этим же Законом Московской области N 53/2014-03 установлена граница города Королева, определен представительный орган, его численность, а также высшее должностное лицо (статьи 4 и 5).

Статьей 1 Закона Московской области N 54/2014-03 административно-территориальные единицы Московской области - город областного подчинения Московской области Королев и город областного подчинения Московской области Юбилейный объединены в административно-территориальную единицу Московской области - город областного подчинения Московской области с сохранением наименования "Королев", а также внесены изменения в Закон Московской области N 11/2013-03 "Об административно-территориальном устройстве Московской области".

Николаев Е.В. обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня принятия названных Законов Московской области, ссылаясь на их противоречие статье 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая не содержит положений, регулирующих объединение двух городских округов.

Решением Московского областного суда от 20 октября 2014 года заявление Николаева Е.В. оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель Николаева Е.В. - Фасеев И.Ф. просит решение отменить, принять по делу новое решение.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Подпунктом "л" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который также определяет государственные гарантии его осуществления.

В силу статьи 2 названного Федерального закона (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого акта) городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Статьей 13 этого же Федерального закона урегулировано преобразование муниципальных образований.

Согласно частям 1 и 2 указанной статьи преобразованием муниципальных образований является, в том числе объединение муниципальных образований. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (часть 3).

Судом установлено, что главой г. Королёва в рамках оптимизации и совершенствования муниципального управления в Московской области выдвинута инициатива о преобразовании муниципального образования "Город Королёв Московской области" путем его объединения с муниципальным образованием "Город Юбилейный Московской области" в единое муниципальное образование.

В период с января 2014 г. по апрель 2014 года проходила процедура обсуждения и поддержания данной инициативы главы г. Королёва Советом депутатов города Юбилейный и Советом депутатов города Королёва.

Мнение населения выражено в решениях указанных Советов депутатов о поддержке инициативы главы города Королёв на преобразование городского округа Королёв и городского округа Юбилейный путём их объединения.

Кроме того, в соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были проведены публичные слушания по данному вопросу в городском округе Королёв и городском округе Юбилейный.

С учетом результатов публичных слушаний представительные органы г. Королева и г. Юбилейный приняли решения о преобразовании городского округа Королёв и городского округа Юбилейный путём их объединения.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 8 Закона Московской области от 31 января 2013 г. N 11/2013-03 "Об административно-территориальном устройстве Московской области" объединение городов областного подчинения относится к ведению Московской областной Думы.

В соответствии с частью 2 статьи 9 указанного Закона Московской области изменение административно-территориального устройства может осуществляться по инициативе губернатора Московской области, комитетов Московской областной Думы, органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также на основании вступившего в силу закона Московской области об изменении статуса и границ муниципального образования либо о преобразовании муниципального образования.

Принятие решений по вопросам изменения административно-территориального устройства производится с учетом мнения населения, проживающего на соответствующей территории, интересы которого непосредственно затрагивают указанные решения. В случае, когда изменение административно-территориального устройства проводится на основании вступившего в силу закона Московской области об изменении статуса и границ муниципального образования либо о преобразовании муниципального образования, мнение населения выражается решением Совета депутатов муниципального образования, принятым с учетом выявленного ранее мнения населения по соответствующему изменению территориальной организации местного самоуправления (части 3 и 3.1 этой же статьи).

Частями 4 и 5 статья 9 приведенного Закона Московской области установлено, что глава соответствующего муниципального образования в целях решения вопросов изменения административно-территориального устройства представляет вместе с сопроводительным письмом необходимые документы губернатору Московской области, который вносит законодательную инициативу по вопросу изменения административно-территориального устройства в Московскую областную Думу.

Из материалов настоящего дела следует, что 21 апреля 2014 года главами городов Королёв и Юбилейный были приняты постановления о предоставлении губернатору Московской области документов об объединении административно-территориальных единиц Московской области - городов областного подчинения Королёв и Юбилейный Московской области в единую административно-территориальную единицу Московской области - город областного подчинения Московской области с сохранением наименования "Королёв".

Названные постановления были поддержаны решениями Советов депутатов города Королёва Московской области и города Юбилейный Московской области. Предусмотренные законом документы были направлены главами указанных городских округов губернатору Московской области, который 12 мая 2014 года внес законопроект об объединении городов областного подчинения в Московскую областную Думу.

С учетом установленных по делу обстоятельств Московский областной суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые акты приняты в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и Законом Московской области от 31 января 2013 г. N 11/2013-03 "Об административно-территориальном устройстве Московской области", с соблюдением процедуры выяснения мнения населения городского округа Королёв и городского округа Юбилейный.

Поскольку оспариваемые в настоящем деле Законы Московской области N 53/2014-03 и N 54/2014-03 приняты субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, требования федерального и областного законодательства соблюдены, противоречий актам, имеющим большую юридическую силу, не установлено, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Судом были проверены и отклонены, как основанные на ошибочном толковании норм материального права, утверждения заявителя о том, что положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, регламентирующие порядок преобразования городских поселений, не могут распространяться на случаи объединения городских округов.

Поскольку в силу статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ городской округ является городским поселением, то объединение муниципальных образований: городской округ Королев и городской округ Юбилейный в статусе городского округа возможно на основании части 3 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ по правилам, установленным для объединения поселений.

Судебная коллегия считает правильным суждение суда о том, что оспариваемые Законы прав заявителя на местное самоуправление не нарушают.

Доводы апелляционной жалобы о том, что на публичных слушаниях выражается мнение участников публичных слушаний, а не мнение населения муниципального образования, основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. N 931-0-0, к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, т.е. не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Таким образом, публичные слушания являются одним из способов выявления мнения населения.

Что касается довода о несоответствии обжалуемых Законов Конституции Российской Федерации, то исходя из требований части 3 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд общей юрисдикции не вправе давать правовую оценку нормативным правовым актам, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Других доводов, влекущих отмену решения суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приводится.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 20 октября 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Николаева Е.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.