Решение Московского городского суда от 10 декабря 2014 г. N 3-0310/2014 (ключевые темы: городская дума - законодательство об административных правонарушениях - правоустанавливающие документы - распоряжение земельными участками - административные правонарушения)

Решение Московского городского суда от 10 декабря 2014 г. N 3-0310/2014

Именем Российской Федерации

Московский городской суд в составе:

председательствующего судьи Казакова М.Ю.,

с участием прокурора Бедняковой В.В.,

при секретаре Лискиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-0310/2014 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Джинн" о признании статьи 6.12 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" недействующей со дня ее принятия, установил:

21 ноября 2007 года Московской городской Думой принят Закон города Москвы N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", который подписан Мэром Москвы и официально опубликован в изданиях "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 69, 12 декабря 2007 года, "Ведомости Московской городской Думы", 22 января 2008 года, N 12, ст. 251, "Тверская, 13", N 151, 18 декабря 2007 (начало), "Тверская, 13", N 4-5, 17 января 2008 года (продолжение), "Тверская, 13", N 7, 22 января 2008 года (продолжение), "Тверская, 13", N 8-9, 24 января 2008 года (окончание).

В соответствии со статьей 6.12 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях использование земельного участка, находящегося в собственности города Москвы, без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

ООО "Джинн", будучи привлеченным к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное статьей 6.12 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, обратилось в Московский городской суд с заявлением о признании названной нормы недействующей, ссылаясь на ее противоречие федеральному законодательству.

По мнению Общества, оспариваемая норма принята Московской городской Думой с превышением своих полномочий, поскольку административная ответственность за подобное правонарушение уже установлена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В настоящем судебном заседании представитель ООО "Джинн", действующий на основании доверенности, Волков И.В. требования поддержал, настаивал на их удовлетворении по заявленным основаниям.

Представитель Московской городской Думы, действующая на основании доверенности, Михалевич Е.В., возражая против доводов заявителя, пояснила, что Закон, оспариваемый заявителем в части, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и принят Московской городской Думой в пределах своей компетенции.

Представитель Мэра Москвы, действующая на основании доверенности, Бородкина Т.Ю., требования заявителя считала не обоснованными, просила в их удовлетворении отказать, пояснив, что оспариваемой статьей 6.12 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях правомерно установлена ответственность за нарушение требований Закона города Москвы от 19 декабря 2014 года N 48 "О землепользовании в городе Москве".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Закона следует читать как "19 декабря 2007 года"

Выслушав объяснения представителя заявителя, представителя Московской городской Думы, представителя Мэра Москвы, изучив письменные материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Московской городской прокуратуры Бедняковой В.В., полагавшей требования заявителя подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73); административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (Конституция РФ, статья 72, пункт "к" части 1).

В соответствии со статьей 1.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подпунктом 1 пункта 1 статьи 1.3.1 Кодекса отнесено установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Кроме того, вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности урегулирован Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3).

Подпункт 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в сфере административной ответственности, которая может быть установлена региональным законодателем лишь в той части, в какой спорные правоотношения урегулированы нормами законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальными правовыми актами. При этом диспозиция статьи должна содержать конкретные действия (бездействие), не подпадающие под состав административных правонарушений, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Объектом статьи 6.12 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности.

Вопросы земельных отношений регулируются Земельным кодексом Российской Федерации, пунктом 1 статьи 2 которого предусмотрено, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Однако, из предписаний Земельного кодекса Российской Федерации следует, что федеральный законодатель, наделяя субъект Российской Федерации полномочием осуществлять управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 10), одновременно установил требования к правовому регулированию в этой сфере, а именно при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель (абзац второй пункта 11 статьи 1). Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (пункт 3 статьи 3).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "абзац второй пункта 11 статьи 1" следует читать "абзац второй подпункта 11 пункта статьи 1"

В соответствии с пунктом 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

В силу пункта 1 статьи 74 Земельного кодекса Российской Федерации лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством.

Таким образом, статьей 6.12 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях установлена ответственность в сфере отношений, которые урегулированы положениями федерального законодательства и в данном случае законодатель субъекта Российской Федерации вышел за пределы своих полномочий.

Статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Объектом указанного административного правонарушения, также как и статьи 6.12 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности. При этом диспозиция указанной статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит изъятий в отношении земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации.

Следовательно, административная ответственность за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, независимо от того, кому принадлежит земельный участок, предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, использование земельного участка без оформления в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю не исключает квалификации правонарушения не только по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и по оспариваемой заявителем статье 6.12 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях.

Такое правовое регулирование субъекта Российской Федерации с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, позволяет дважды привлекать к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение, снижая тем самым уровень правовых гарантий при привлечении к административной ответственности, предусмотренных статьями 1.4, 1.6, 1.7, частью 1 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом осуществление субъектом Российской Федерации полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в его собственности, не свидетельствует о правомерности установления субъектом Российской Федерации административной ответственности за правонарушения, сформулированные в диспозиции оспариваемой статьи, поскольку установление административной ответственности в сфере земельных отношений является прерогативой федерального законодателя, которым за данное правонарушение предусмотрена административная ответственность по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При указанных обстоятельствах статья 6.12 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях подлежит признанию недействующей, поскольку противоречит федеральному законодательству и принята Московской городской Думой с превышением полномочий.

В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку оспариваемая статья Закона города Москвы до вынесения настоящего решения суда применялась, и на ее основании были реализованы права граждан и юридических лиц, суд считает необходимым признать эту норму недействующей с момента вступления решения суда в законную силу. По указанным мотивам требования заявителя о признании статьи 6.12 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях недействующей с момента ее принятия подлежат отклонению.

В связи с частичным удовлетворением требований заявителя, суд на основании статьи 98 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации считает необходимым при распределении понесенных сторонами судебных расходов, взыскать с Московской городской Думы в пользу заявителя 3 000 рублей, в счет возврата государственной пошлины, уплаченной при обращении в суд с настоящим заявлением.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 98, 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

заявление Общества с ограниченной ответственностью "Джинн" о признании статьи 6.12 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" недействующей со дня ее принятия удовлетворить частично.

Признать недействующей с момента вступления в законную силу настоящего решения статью 6.12 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".

В удовлетворении остальной части требований Общества с ограниченной ответственностью "Джинн" отказать.

Взыскать с Московской городской Думы в пользу Общества с ограниченной ответственностью "Джинн" в счет возврата государственной пошлины 3 000 (три тысячи) рублей.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, через Московский городской суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья Московского городского суда:

М.Ю. Казаков

Судья:

Секретарь: