Глава II. Актуальные проблемы защиты и восстановления прав человека по результатам рассмотрения жалоб и обращении, поступивших Уполномоченному в 2014 году

Глава II. Актуальные проблемы защиты и восстановления прав человека по результатам рассмотрения жалоб и обращении, поступивших Уполномоченному в 2014 году

2.1 Политические права как барометр свободы и развития

Уполномоченный по правам человека не вмешивается в политические процессы в части поддержки конкретных политических деятелей, партий и движений, но в соответствии со своим мандатом обязан объективно и взвешенно оценивать положение с реализацией политических прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

"День выборов"

В ходе выездных проверок сотрудниками Аппарата Уполномоченного выявлен ряд нарушений в единый день голосования 14 сентября 2014 года.

Не подвергая сомнению легитимность прошедших выборов, Уполномоченный полагает необходимым отметить выявленные в процессе проверок нарушения. 8,7% из тех, кто обращался к Уполномоченному в 2014 году за защитой своих политических прав, ставили вопросы, связанные с организацией и проведением выборов. Организованный Уполномоченным мониторинг в ходе единого дня голосования проводился в четырнадцати регионах России: городах Москве и Санкт-Петербурге; Брянской, Волгоградской, Вологодской, Курской, Липецкой, Московской, Новосибирской, Псковской, Самарской, Сахалинской областях; Красноярском и Хабаровском краях. По итогам мониторинга стала очевидной необходимость совершенствования как работы избирательных комиссий, так и органов правопорядка.

Выявленные нарушения связаны с ненадлежащим оформлением решений избирательных комиссий, удалениями наблюдателей и членов избирательных комиссий, фактами скрытой агитации и проведения бесплатных акций для избирателей в непосредственной близости от избирательных участков, ненадлежащей работой (бездействием) избирательных комиссий по жалобам на нарушения избирательного законодательства (часто жалобы оформлялись в качестве обращений и дальнейшая работа по ним не проводилась).

В некоторых участковых избирательных комиссиях выявлены факты отказа в доступе в помещения для голосования наблюдателям и членам комиссий с правом совещательного голоса, а также расхождения данных заверенных копий протоколов с итоговой таблицей (в Московской области и городе Санкт-Петербурге). Представителям ассоциации "Голос" было отказано в допуске на избирательные участки в качестве наблюдателей.

В работе органов правопорядка распространенным недостатком являлось отсутствие должной реакции со стороны сотрудников полиции на сообщения о нарушениях на избирательных участках. В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации не было методических материалов и далеко не всегда осуществлялась правовая поддержка сотрудников полиции на местах. Отмечена и общая нехватка сотрудников полиции, а также низкая скорость передачи информации в оперативный штаб.

К сожалению, так и не уходят в прошлое "традиционные" способы административного влияния на исход голосования: косвенная агитация действующих должностных лиц органов исполнительной власти за "правильных" кандидатов, избирательный подход при регистрации оппозиционных кандидатов, далеко не всегда оправданное применение досрочного голосования, использование административного ресурса для организованного голосования бюджетников и студентов.

Граждане Санкт-Петербурга, намеревавшиеся зарегистрироваться в качестве кандидатов в депутаты на выборах в муниципальный совет муниципального образования "Парнас", оказались лишены такой возможности, так как помещение, в котором, по официальной информации, должна располагаться избирательная комиссия муниципального образования, было закрыто в течение всего периода подачи заявлений на регистрацию. Направленный Уполномоченным запрос в ИКМО "Парнас" города Санкт-Петербурга не был доставлен почтовой службой по причине отсутствия адресата по официальному адресу. Комиссия оставалась закрытой и в день единого голосования, что нашло свое подтверждение по прибытию представителя Уполномоченного.

В некоторых участковых избирательных комиссиях в течение дня прием документов осуществлялся в небольшом промежутке времени: с 14 до 18 часов дня ("Пулковский меридиан", "Черная речка", "Московская застава", N 65). В остальное время избирательные комиссии муниципальных образований были закрыты, что создавало дополнительные трудности для регистрации кандидатов.

В Московской области в ряде избирательных округов также фиксировались случаи отказа в доступе для работы в помещениях участковых избирательных комиссий наблюдателей и членов комиссий с правом совещательного голоса от кандидатов и избирательных объединений (например, в связи с отсутствием нужной печати на документах). В частности, это имело место в наблюдаемом представителем Уполномоченного городском округе Королев. Там же зафиксированы факты удаления наблюдателей и отстранения членов комиссий с правом совещательного голоса под различными необоснованными предлогами (к примеру, за нарушения правил фотосъемки) и ссылками на не относящиеся к данной ситуации правовые нормы, а также многочисленные факты отказа в выдаче копий протоколов по итогам подсчета голосов. В некоторых случаях в выданных наблюдателям заверенных копиях протоколов обнаружились значительные расхождения с итоговой таблицей.

Представителями Уполномоченного отмечено несколько случаев скрытой агитации и проведения бесплатных акций для избирателей в непосредственной близости от избирательных участков.

Стоит отметить, что эффективность наблюдения за выборами во многом зависит от подготовленности наблюдателей и их гражданской мотивации.

Подготовка наблюдателей, их правовое просвещение, по мнению Уполномоченного, является важным залогом объективности и непредвзятости в определении результатов выборов.

Крайне важным видится закрепление принципа доступности деятельности избирательных комиссий всех уровней в качестве отдельного принципа проведения выборов (статья 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") наряду с принципом невмешательства в их деятельность.

Свои замечания и предложения по разрешению выявленных проблем в деятельности избирательных комиссий и правоохранительных органов изложены Уполномоченным Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министру внутренних дел Российской Федерации.

В целях создания законодательных условий реализации активного избирательного права Уполномоченный предлагает депутатам Государственной Думы рассмотреть целесообразность снижения числа подписей при регистрации кандидатов на выборные должности, пересмотреть систему "муниципальных фильтров" на выборах глав субъектов Российской Федерации, сократить перечень оснований для отказа в регистрации кандидатов и списка кандидатов.

Следует признать весьма полезным формат проведения совместных видеоконференций с Председателем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и региональными уполномоченными по правам человека, а также создание совместных площадок в регионах с целью обсуждения вопросов, связанных с избирательным законодательством и реализацией избирательных прав граждан.

"Согласовать нельзя запретить"

Практика согласований заявок на проведение публичных акций порой вырастает в полномасштабные процедуры истребования и выдачи "разрешений", что в итоге ведет к невозможности проведения мероприятий.

Согласно Федеральному закону от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", органы государственной власти либо местного самоуправления могут не согласовать проведение публичного мероприятия. Это происходит, если в одном и том же месте в одно и то же время заявлено проведение двух разных мероприятий. Кроме того, имеется практика несогласования публичного мероприятия по причине несоответствия заявленных целей оценкам должностных лиц относительно его содержания.

Гражданину П. из города Санкт-Петербурга Администрацией Центрального района города было отказано в проведении пикета с числом участников в 20 человек*(56). Заявитель предложил три альтернативных места в центре города, однако ни один из предложенных вариантов не оказался подходящим, по мнению должностных лиц Администрации. В то же время ни одна из указанных Администрацией причин не была признана Смольнинским районным судом города Санкт-Петербурга в достаточной степени обоснованной, чтобы служить законным основанием для несогласования проведения мероприятия. Несмотря на то, что в данном деле можно говорить о торжестве правосудия, фактически публичное мероприятие уже не могло быть проведено: пока шли суды, действовал отказ в согласовании акции, а на момент вынесения решения суда в пользу заявителей проведение акции стало уже неактуальным.

Житель города Москвы Н. направил в префектуру Центрального административного округа города Москвы уведомление о намерении провести пикетирование на Никольской улице*(57). В согласовании проведения мероприятия ему отказано со ссылкой на невозможность пикетирования в указанном месте из-за создания угрозы безопасности участников пикета и иных граждан. Уполномоченным в своем ходатайстве в Президиум Московского городского суда в защиту Н. отмечено, что позиция префектуры не может быть признана обоснованной, поскольку Никольская улица отнесена Постановлением Правительства Москвы к пешеходным зонам общегородского значения, тем самым движение пешеходов возможно по всей ее ширине, которая составляет не менее 10-15 метров. Следовательно, нахождение на данной улице в дневное время еще двух-пяти заявленных человек вряд ли могло угрожать чьей-либо безопасности. Мосгорсуд не согласился с доводами Уполномоченного. В этой связи планируется обжалование состоявшихся судебных актов по делу Н. в Верховный Суд Российской Федерации.

Процедура согласования подразумевает не одностороннее решение органа власти относительно проведения или непроведения публичных акций, а совместный поиск взаимоприемлемого варианта. В каждом конкретном случае несогласования публичного мероприятия должны быть приведены убедительные доводы в обоснование того, что его проведение невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Именно такая позиция отражена в определениях Конституционного Суда Российской Федерации*(58).

В обязанности органов власти входит также доведение до сведения организаторов обоснованного предложения о проведении акции в ином месте и времени, если проведение в этом случае невозможно по объективным причинам*(59). Из информации на запросы Уполномоченного выяснилось, что количество отказов в согласовании мероприятий варьируется от 8,5% (Екатеринбург) до 23% (Самара). При этом организаторам несогласованных мероприятий далеко не всегда предлагается альтернативное место и время их проведения.

Стоит отметить минимальную практику привлечения к административной ответственности должностных лиц, в действиях которых усматриваются признаки воспрепятствования правам граждан на свободу публичных мероприятий.

Согласно статистике Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации за первое полугодие 2014 года, в суды поступило всего 11 дел по статье 5.38 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании). 10 из них рассмотрено, 4 возвращено по подсудности, а также в связи с недостатками в протоколах, четыре должностных лица освобождены от ответственности. Только 2 физических лица подвергнуто административному наказанию - штрафу на общую сумму 20 тысяч рублей.

Представляется, что каждый случай неправомерного ограничения должностными лицами конституционных прав граждан на свободу собраний и свободу слова должен стать предметом проверки по статье 5.38 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Применение норм законодательства, регулирующего проведение публичных акций, не соответствующих заявленным целям, ведет к дисбалансу взаимоотношений граждан и власти.

Целью публичного мероприятия является привлечение внимания общественности и органов власти к той или иной проблеме и донесение мнения его организаторов до представителей власти.

Конституционный Суд Российской Федерации*(60), рассматривая понятие "согласование", отметил, что заложенный в нем конституционно-правовой смысл предполагает право органа публичной власти предложить организатору публичного мероприятия иное место или время проведения манифестации, мотивировав подобное ограничение исчерпывающим законодательным перечнем оснований, затрагивающих безопасность жизни, здоровья и нормального функционирования жизнедеятельности граждан.

В целях предотвращения дополнительных ограничений свободы собраний следует размещать на официальных сайтах региональных органов власти и муниципальных образований в субъектах Российской Федерации карты крупных населенных пунктов с указанием мест, на территории которых допустимо (недопустимо) проведение публичных мероприятий в соответствии с законодательством. Наличие подобной информации в открытом доступе создаст предпосылки к инициированию проведения публичных мероприятий в точном соответствии с требованиями закона.

Мониторинг Уполномоченным деятельности правоохранительных органов по обеспечению общественного порядка в ходе публичных мероприятий в городе Москве свидетельствует, что в целом действия полиции являются правомерными, корректными и обоснованными. За последние несколько лет смягчились действия сотрудников органов внутренних дел по отношению к митингующим. Сотрудники полиции, осуществляющие дежурство, в том числе во время публичных акций, стали обеспечиваться значками с соответствующими номерами, дающими возможность идентифицировать их.

В городе Москве в 2014 году было составлено 323 протокола по части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (проведение публичного мероприятия без уведомления), это на 83 меньше, чем в 2013 году, что можно считать положительной тенденцией. Но количество составленных протоколов по части 5 статьи 20.2 данного Кодекса (нарушение участником публичного мероприятия порядка его проведения) за 2014 год оказалось значительно больше - 716, тогда как в 2013 году*(61) - 249.

Некоторые отделы полиции не приспособлены для содержания и оперативного документирования большого числа задержанных. Имеет место их длительное удержание. При этом Уполномоченный исходит из необходимости получения и распространения объективной информации и недопустимости распространения заведомо ложных и недостоверных оценок деятельности сотрудников полиции, сопряженных с преднамеренным противопоставлением граждан и правоохранительных органов.

Сегодня в столице России и во многих регионах сложилось конструктивное взаимодействие сотрудников аппаратов уполномоченных по правам человека с органами правопорядка. Это позволяет фиксировать и объективно оценивать происходящие события, вовремя направлять информацию в целях устранения проблем и разрешать отдельные ситуации на месте. В конечном счете, в данной практике оказались заинтересованы и сами полицейские, поскольку это не только дисциплинирует сотрудников, но и позволяет в случае искажения информации восстановить реальную картину.

При этом Уполномоченный полагает, что система взаимодействия сотрудников рабочего аппарата Уполномоченного с сотрудниками ГУ МВД по городу Москве требует дальнейшего развития, особенно в части оперативного информационного обмена с должностными лицами, ответственными за обеспечение общественного порядка и безопасности граждан в период проведения протестных акций. В связи с этим в целях оперативной проверки достоверности сообщений о фактах нарушений прав граждан и принятия мер по их защите предлагается создание трехсторонней рабочей группы с участием представителей ГУ МВД по городу Москве, Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Аппарата Уполномоченного по правам человека в городе Москве.

Свобода собраний и свобода задержаний

Задержание участников публичных акций порой происходит даже в отсутствие нарушений ими общественного порядка.

Дополнительные риски нарушения прав участников публичных акций возникают в связи с вступлением в июле 2014 г. в силу статьи 212.1 Уголовного Кодекса Российской Федерации (неоднократное нарушение установленного порядка организации, либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования).

С учетом поступивших обращений по данному вопросу как от граждан, так и от правозащитников, Уполномоченный берет на личный контроль данные ситуации и совместно с правозащитниками планирует провести анализ имеющейся правоприменительной практики с целью возможного обжалования ст. 212.1 УК Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации.

Право на объединение

Существенную роль в защите конституционных прав наших граждан играет "третий сектор" - совокупность неправительственных некоммерческих организаций (НКО), объединенных общей целью реализации социально значимых проектов. Многие общественники, пройдя длинный путь становления и развития гражданского сектора, приобрели колоссальный опыт конструктивного взаимодействия с органами власти. Многие из их "социально выстраданных" предложений носят обоснованный и квалифицированный характер, являются серьезным содержательным ресурсом, способным наполнить многие нормативно-правовые акты и управленческие решения в вопросах, напрямую затрагивающих конституционные права и свободы, "человеческой" составляющей.

Согласно информации Минюста России, на конец 2014 года в России зарегистрировано более 226 тысяч некоммерческих организаций*(62). При этом из года в год растет число социально ориентированных НКО: если в 2011 году их количество составляло 96 000, то в 2013 году - 113 000*(63).

Значительно возрос общий объем их государственной поддержки: с 4,8 миллиардов рублей в 2012 году до 10,3 миллиардов рублей в 2014 году. В соответствии с распоряжениями Президента Российской Федерации "Об обеспечении в 2014 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества и реализующих социально значимые проекты" в 2014 году выделено почти 2,7 миллиарда рублей на предоставление субсидий (в том числе 500 миллионов рублей на осуществление правозащитных проектов), что на 1,7 миллиарда рублей больше, чем в 2012 году. Помимо этого, социально ориентированные НКО также получают поддержку на региональном уровне за счет субсидий из федерального бюджета.

Правозащитным организациям необходима современная стратегия действий, основанная на разумном балансе интересов различных общественных субъектов.

В связи с этим Уполномоченный полагает целесообразным содействовать:

реализации инфраструктурных проектов, направленных на развитие общественного правозащитного движения;

развитию партнерства между правозащитными организациями и уполномоченными по правам человека на региональном и федеральном уровнях.

"Иностранные агенты и научно-просветительская деятельность"

Включение НКО в Реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, в ряде случаев носит спорный характер.

По данным Министерства юстиции Российской Федерации, в 2014 году финансирование из иностранных источников в объемах, превышающих 70 миллиардов рублей, получили 4108 российских НКО, что почти вдвое превышает иностранное финансирование годом раньше. При этом в реестр "иностранных агентов" включены 52 организации*(64), что составляет 1,3% от общего числа НКО, финансируемых из-за рубежа. В Москве сосредоточено 15,2% от общего числа, внесенных в реестр; в Московской области - 6,4%; в Санкт-Петербурге - 5,4%; в Краснодарском крае - 3%.

То, что неконтролируемый финансовый поток из-за рубежа в "третий сектор" может иметь негативные последствия для национальной безопасности страны, если не будет сопровождаться максимальной транспарентностью, мало у кого вызывает сомнения. И тем не менее необходимо признать, что действующая процедура внесения организаций в реестр иностранных агентов не решает данную задачу. Принципы, критерии и основания для этого настолько размыты и произвольны, что вызывают справедливые нарекания со стороны НКО-сообщества и наносят существенный удар по репутации институтов гражданского общества. Наиболее актуальна данная проблема для правозащитного движения в России, которое весьма неоднородно по своему потенциалу, уровню профессионализма, преследуемым целям и представленности в регионах.

Отсутствие точного понимания, а также прямого определения понятия "политическая деятельность" в ряде случаев приводит к тому, что к политическим относят в том числе образовательные мероприятия и издания НКО*(65). Так, в отношении Краснодарской краевой общественной организации выпускников вузов возбуждено дело об административном правонарушении в связи с организованной ею региональной конференцией "Гражданское участие в переговорном процессе на высшем уровне: общественное обсуждение повестки саммита Группы двадцати (G 20)", которая состоялась 27 ноября 2014 года.

Вместе с тем, данная конференция, хоть и была проведена на средства из иностранных источников, носила исключительно научно-образовательный и просветительский характер. Минюстом России также были квалифицированы политическими следующие действия: участие организации в Международной научно-практической конференции "Гражданское участие в общественном контроле за соблюдением прав человека: опыт регионов и перспективы развития", размещение на официальном сайте организации информации об осуществлении общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания на территории Краснодарского края и презентация изданной организацией "Карманной книжки в помощь лицам, находящимся в местах принудительного содержания", участие организации в учебно-методических мероприятиях, проводимых Уполномоченным по правам человека в Краснодарском крае*(66).

Уполномоченным в письме Министру юстиции Российской Федерации обращено внимание на необоснованные обвинения Краснодарской краевой общественной организации выпускников вузов в "воздействии на принятие государственными органами решений и проводимую ими политику" только в силу того, что она занимается общественно-полезной деятельностью*(67). Отрадно, что с позицией Уполномоченного совпало мнение мирового суда Центрального округа города Краснодара, производство по делу об административном правонарушении было прекращено в виду отсутствия состава правонарушения.

Конституционным Судом Российской Федерации*(68) даны разъяснения, что понимать под иностранным финансированием нужно следующие обстоятельства: денежные средства и иное имущество из иностранных источников должны быть не просто перечислены некоммерческой организации, а быть принятыми ею. В случае же отказа от их использования и возврата отправителю обязанности регистрировать статус иностранного агента не возникает.

При этом, несмотря на то, что, например, Ассоциация "Голос" отказалась от присужденной ей международной премии (а данное обстоятельство вменялось ей в качестве единственного факта иностранного финансирования), мировой суд Пресненского района г. Москвы признал Ассоциацию и ее исполнительного директора виновными в нарушении порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента*(69). В качестве меры наказания были назначены штрафы в размере 300 000 и 100 000 рублей соответственно. Ходатайства Уполномоченного о проверке вступивших в законную силу судебных постановлений в отношении данной организации и ее директора были удовлетворены Московским городским судом 1 сентября 2014 года; незаконные судебные акты отменены, а дело об административном правонарушении прекращено.

Вопреки действующему законодательству и Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 08.04.2014 года N 10-П, в реестр были принудительно включены организации, занимающиеся научной деятельностью, решением экологических проблем, просвещением, аналитическими исследованиями, повышением эффективности социальных услуг, защитой жертв дискриминации, деятельностью в сфере профилактики и охраны здоровья, т. е. теми видами деятельности, которые прямо исключены из определения "политической деятельности" нормой закона.

С момента вступления в силу закона о так называемых "иностранных агентах" прошло два с половиной года. Накоплена достаточная практика применения закона, а критикуемая общественниками формулировка понятия "политическая деятельность" осталась без изменений.

Термин "политическая деятельность", имеющий крайне расплывчатое законодательное определение, трактуется правоприменителями в самом широком смысле - эксперты подсчитали, что у 52 организаций, включенных в реестр, органами прокуратуры и Минюста России сформулированы около 70 различных видов "политической деятельности", большинство из которых откровенно "притянуты за уши".

"Политической деятельностью" НКО, в частности, признавалось проведение НКО информационно-просветительских и обучающих мероприятий, участие руководителей и членов НКО в работе общественных советов и общественных наблюдательных комиссий, проведение организацией антикоррупционной экспертизы законопроектов, природоохранная деятельность, реализация инициатив в области формирования толерантности, участие в подготовке и проведении публичных слушаний и направление различных обращений в органы государственной власти.

"Политической деятельностью" признавалось, помимо прочего, издание НКО просветительской и правозащитной литературы и периодики, проведение научных исследований и деятельность в области профилактики и охраны здоровья.

Таким образом, по результатам анализа актов проверок, представлений об устранении нарушений закона, постановлений о привлечении к административной ответственности, решений судов становится очевидно, что практически любая деятельность НКО может быть признана и признается "политической".

Вместе с тем отличается и подход к оценке деятельности НКО как "политической" в различных субъектах страны: деятельность, которая не вызывает каких-либо вопросов со стороны контролирующих органов в одном регионе, признается "политической" в другом. Отмечается также и факт существенного расхождения мнений между органами Минюста России и прокуратуры, когда прокурор по результатам своей проверки выносит представление, в котором указывает, что НКО обладает признаками "иностранного агента", в то время как проведенная за месяц до этого проверка Минюста России никаких нарушений закона не выявила.

Весьма показательны случаи, когда органы государственной власти по своей инициативе привлекают руководителей и сотрудников НКО для участия в деятельности общественных и экспертных советов, что впоследствии органами прокуратуры трактуется в качестве политической деятельности НКО. Тем самым государство существенно ухудшает условия для взаимодействия с институтами гражданского общества.

Несмотря на то, что статус "иностранного агента" предполагает обязательное наличие двух признаков: иностранного финансирования и политической деятельности, на практике избежать такого статуса можно лишь при полном отсутствии иностранного финансирования. Произвольное включение НКО в реестр привело к тому, что некоторые организации просто прекращают свою деятельность.

До тех пор, пока не будут четко сформированы критерии включения некоммерческих неправительственных организаций в реестр "иностранных агентов" на основе нормативного определения всех видов деятельности, подпадающих под категорию "политическая", будет сохраняться высокая степень произвола и избирательного подхода в процессе "назначения" "иностранным агентом".

"Выход есть!"

Правовые основания выхода из Реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, не были определены законодательством Российской Федерации даже в случаях прекращения иностранного финансирования.

Ряд организаций, выполняющих функции иностранных агентов, желая изменить правовой статус и быть исключенными из этого реестра, не имели такой возможности в силу отсутствия соответствующего правового механизма. К Уполномоченному поступил ряд обращений представителей таких некоммерческих организаций по данному вопросу.

Учитывая, что проблема носила значимый характер, Уполномоченным на встрече с Президентом Российской Федерации, состоявшейся 17 ноября 2014 года, было внесено предложение о необходимости разработки процедуры исключения некоммерческих организаций с функцией иностранного агента из указанного реестра и внесении соответствующих дополнений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях". Данные предложения были поддержаны Президентом Российской Федерации путем внесения соответствующего законопроекта в Государственную Думу.

Принятие данного закона решило проблему необходимости ликвидировать некоммерческую организацию в целях исключения из реестра. Кроме того, исключение некоммерческой организации из реестра на основании ее заявления станет возможным и в случае, когда установлено, что не позднее чем через три месяца со дня включения некоммерческой организации в реестр, она отказалась от получения денежных средств и иного имущества от иностранных источников и возвратила их*(70).

"Вы еще занимаетесь общественной деятельностью? - Тогда мы идем к Вам!"

Список оснований для проверок НКО пополнился*(71) еще одной возможностью для государственного контроля, а именно поступлением в уполномоченный орган или его территориальный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления, граждан или организаций об осуществлении некоммерческой организацией деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента*(72). Условия работы НКО усложнились притом, что намерения государства контролировать некоммерческий сектор не должны оборачиваться снижением гражданской активности и ее институциональной поддержки. Правоприменительная и судебная практика также свидетельствуют о создании "режима наибольшего благоприятствования" для контрольных и надзорных органов: запрашиваются документы, которые по закону истребовать не вправе; отсутствует информирование проверяемого субъекта об итогах проверки путем принятия соответствующего итогового акта.

Одной из организаций, в защиту прав которой предпринимались усилия Уполномоченного, является Российское историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", иск о ликвидации которого, поданный Минюстом России в Верховный Суд Российской Федерации, является несправедливой мерой ответственности организации, внесшей огромный вклад в развитие российского гражданского общества. Не подвергая сомнению основания, по которым он подан, Уполномоченным, в открытом обращении к Президенту Российской Федерации и Министру юстиции Российской Федерации была озвучена просьба дать "Мемориалу" возможность внести необходимые исправления в устав в соответствии с требованиями законодательства. Откликнувшись на призыв Уполномоченного и просьбу самой организации, Минюст России обратился в Верховный Суд Российской Федерации с ходатайством о переносе назначенных слушаний. В итоге 28 января 2014 года Верховный Суд Российской Федерации отклонил иск Минюста России о ликвидации историко-просветительского и правозащитного общества "Мемориал" с прекращением производства по данному делу.

Необходимо регламентировать процедуры прокурорской проверки. Более того, полагаю, что начатые и планируемые проверки должны подвергнуться ревизии с учетом положений указанного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации предлагает законодателям и экспертному сообществу проанализировать требования к предоставлению отчетности некоммерческими организациями и правовые основания для проверок их деятельности в целях соблюдения разумного баланса прозрачности и эффективности деятельности НКО.

Восстановление исторической справедливости

Обращения к Уполномоченному граждан Российской Федерации, репрессированных в разные годы на территориях бывших республик Советского Союза, ныне независимых государств, свидетельствуют о том, что они лишены возможности получить статус жертв политических репрессий, поскольку это не предусмотрено законодательством данных государств.

Из приведенной таблицы следует, что государства - бывшие республики Советского Союза, которые приняли законы о реабилитации жертв политических репрессий, предусматривают прежде всего распространение действия этих законов на своих собственных граждан, независимо от того, на чьей территории они подвергались репрессиям. Таким образом, граждане Российской Федерации, которые, имея документальное подтверждение о применении репрессий на территории республик бывшего СССР, не могут получить там справку о реабилитации по причине отсутствия реабилитационного законодательства (Республика Узбекистан) или непринадлежности к гражданству этого государства (Грузия, Республика Казахстан).

Таблица 1

Законодательство республик бывшего СССР о реабилитации
Наименование закона	Лица, подлежащие реабилитации
Закон Республики Абхазия от 30.04.10 N 2604C-IY "О реабилитации жертв политических репрессий".	Граждане Республики Абхазия, репрессированные на ее территории с 19 февраля 1931 г.
Закон Азербайджанской Республики от 15.03.96 "Об оправдании жертв политических репрессий".	Все лица, независимо от места жительства подвергнутые политическим репрессиям на ее территории в период с 28 апреля 1920 г. до 18 октября 1991 г.
Закон Республики Армения от 14.06.94 "О репрессированных лицах".	Постоянно проживающие в Республике Армения граждане бывшего СССР, лица без гражданства либо иностранные граждане, которые в период советского строя (начиная с 29 ноября 1920 г.) на ее территории подвергались политическим репрессиям.
Положение о порядке восстановления прав граждан, пострадавших от репрессий в 20-50-х годах, утвержденное постановлением Верховного Совета Белорусской ССР от 21.12.99 N 479.	Необоснованно репрессированные граждане Республики Беларусь, иностранных государств или лица без гражданства, в отношении которых применялись политические репрессии.
Закон Грузии от 11.12.97 N 1160 "О признании граждан Грузии жертвами политических репрессий и социальной защите репрессированных".	Граждане Грузии, репрессированные на территории бывшего СССР.
Закон Республики Казахстан от 14.04.93 "О реабилитации жертв массовых политических репрессий".	Лица, непосредственно подвергшиеся политическим репрессиям на территории бывшего Союза ССР и являющиеся гражданами Республики Казахстан.
Закон Кыргызской Республики 27.05.94 "О правах и гарантиях реабилитированных граждан, пострадавших в результате репрессий за политические и религиозные убеждения по социальным, национальным и другим признакам".	Все граждане республики и других государств - членов СНГ, иностранных граждан, а также лица без гражданства, подвергшиеся политическим репрессиям на территории республики.
Закон Республики Молдова от 08.12.92 N 1225-ХП "О реабилитации жертв политических репрессий, совершенных оккупационным тоталитарным коммунистическим режимом (7 ноября 1917 г. -23 июня 1990 г.)".	Все лица, независимо от места жительства, которые в период с 7 ноября 1917 г. по 23 июня 1990 г. были подвергнуты политическим репрессиям на нынешней территории Республики Молдова, а также граждане Республики Молдова, которые были подвергнуты политическим репрессиям на территории другого государства.
Закон Украины от 17.04.91 N 962-ХП "О реабилитации жертв политических репрессий на Украине".	Лица, постоянно проживающие на ее территории до применения в отношении них незаконных репрессий, а также те, которые по разным причинам были перемещены за пределы Украины.

В августе 2014 года к Уполномоченному обратился проживающий в Ростовской области гражданин России А. 1937 года рождения, семья которого в 1944 году подверглась принудительному выселению с места постоянного проживания на территории Грузинской ССР в Узбекскую ССР. Казалось бы, вопрос о его реабилитации и реабилитации родственников должен решаться в соответствии с законодательством Грузии, поскольку решение о применении репрессии в административном порядке принималось в Грузии, однако такая перспектива в данном случае отсутствует, так как действие названного Закона Грузии распространяется только на граждан Грузии (п. 2 ст. 1), а заявитель является гражданином Российской Федерации.

За содействием в признании пострадавшим от политических репрессий к Уполномоченному обратился житель Республики Татарстан гражданин Российской Федерации Г., родившийся в 1952 году в спецпоселении. Его отец, проживавший в Украинской ССР, был эвакуирован в 1943 году немцами в Болгарию, откуда в 1945 году был репатриирован в СССР через Кишиневский проверочно-фильтрационный пункт и как лицо болгарской национальности направлен в спецпоселение в Молотовобадский район Таджикской ССР, где находился на учете спецпоселения до апреля 1954 года; в апреле 2001 года реабилитирован Генеральной прокуратурой Республики Таджикистан. Однако по действующему российскому законодательству заявитель Г. не может быть реабилитирован в нашей стране, несмотря на то, что является ее гражданином.

Решения компетентных органов Российской Федерации об отказе в реабилитации лиц указанной категории соответствуют положениям действующего Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий". При этом документы о реабилитации, выданные государственными органами государств, бывших республик СССР, имеют законную силу. По мнению Уполномоченного, практика применения указанных нормативных положений свидетельствует о несовершенстве правового регулирования в части распространения их действия лишь на граждан Российской Федерации, которые подверглись политическим репрессиям исключительно на территории Российской Федерации, в результате чего наши соотечественники, репрессированные на территории союзных республик бывшего СССР, остаются без гарантированной защиты их прав. В целях восстановления справедливости в отношении граждан Российской Федерации, репрессированных за ее пределами, Уполномоченным направлено обращение Председателю Государственной Думы*(73).

Необходимо обратить внимание и на недостаточность объема установленных Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" компенсаций за утраченное в результате репрессий имущество. В последний раз изменения в этой части вносились Федеральным законом от 07.08.2000 N 122-ФЗ, согласно которому при невозможности возврата реабилитированным лицам сохранившегося имущества, возмещается его стоимость в соответствии с произведенной в установленном порядке оценкой, но в размере не более 4 000 рублей за имущество без жилых домов или 10 000 рублей за все имущество, включая жилые дома.

Наряду с увеличением размера компенсации за конфискованное в связи с репрессиями имущество давно назрела необходимость нормативно установить право на ее получение не за одним, а за каждым из детей реабилитированного лица, утратившего имущество в результате репрессий, т. е. персонально.

Предложения Уполномоченного по вопросу увеличения объема возмещения материального ущерба реабилитированным лицам и аналогичная позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в определениях от 16.01.2007 N 272-О-О и от 04.04.2007 N 273-О-О, до сих пор не нашли законодательного оформления.

2.2 Личные права и свободы: за жизнь и гражданское достоинство

Свобода мысли и свобода слова

В Российской Федерации есть все возможности для полной реализации права на свободу слова. По данным Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, в реестре содержатся данные о 86 381 СМИ*(74); у нас есть мощное журналистское сообщество и замечательные традиции журналистики. Но наряду с этим распространена практика неявного административного, финансового и иного давления на СМИ как со стороны учредителей, так и со стороны разного уровня государственных чиновников. В рамках своей компетенции Уполномоченный содействует журналистам и гражданам в реализации прав на свободу слова и на доступ к информации.

Журналисты в "горячих точках"

2014 год ознаменовался новыми фактами преследования и гибели журналистов в связи с их профессиональной деятельностью.

Попытки журналистов найти правду, объективно изложить факты порой прерываются смертью либо реальной угрозой их жизни и здоровью.

25 февраля 2014 года в городе Себеже Псковской области произошло убийство корреспондента районной газеты "Призыв" Виталия Вознюка, которому было нанесено множество ножевых ранений в область шеи.

18 мая крымский журналист Осман Пашаев был задержан в Симферополе сотрудниками правоохранительных органов за попытку пройти в Совет министров. По сообщению издания "Крым. Реалии", также были задержаны оператор из Турции Дженгиз Кызгын и собственный корреспондент польской Gazeta Wyborcza в Москве Вацлав Радзивинович.

5 июня в Пулково без объяснения причин сотрудниками таможни задержана директор Института региональной прессы (в прошлом - Российско-американский информационный пресс-центр) Анна Шароградская. У нее изъяли ноутбук, планшет, компьютерные флешки и телефон.

10 июня в Кировской области найдена убитой главный редактор местной газеты "Родной край" Галина Кощеева.

20 августа в Дербенте (Республика Дагестан) неизвестные преступники избили главного редактора газеты "Дербентские известия" Магомеда Ханмагомедова. Это было уже четвертое нападение, пережитое журналистом.

4 сентября в администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга напали на корреспондента одного из петербургских информационных порталов Артема Александрова при попытке пройти в помещение, где проходило досрочное голосование.

18 сентября в Астрахани неизвестные напали на съемочную группу московского бюро Би-би-си. У журналистов отобрали камеру, удалили видеозаписи с карт памяти и избили оператора.

1 октября в Смоленске было совершено нападение на главного редактора "Смоленской народной газеты" Максима Захарова. За две недели до нападения Захаров обращался в правоохранительные органы с заявлением о поступающих угрозах. По факту нападения следственными органами возбуждено уголовное дело по статье 116 УК Российской Федерации ("Побои").

Особую озабоченность Уполномоченного вызывают как факты задержания, так и факты гибели операторов и корреспондентов российских СМИ в связи с освещением ситуации на территории Украины.

6 марта в аэропорту Донецка было отказано во въезде на территорию Украины съемочной группе ВГТРК: корреспонденту Веронике Богма, видео-оператору Антуану Кечеджияну, ассистенту Владимиру Шумакову и Андрею Мещерякову.

19 марта похищен журналист сетевого издания "Сегодня.ру" Алексей Худяков, который с 28 февраля 2014 года в соответствии с редакционным заданием находился в Донецке. У журналиста конфискованы и уничтожены фото и видеоматериалы. Журналист был передан пограничникам для депортации.

7 апреля погранслужба Украины запретила въезд журналистам русскоязычной версии журнала Forbes Павлу Седакову и Артему Голощапову.

9 мая во время карательной операции украинских силовиков в Мариуполе был тяжело ранен внештатный журналист видеоагентства RT RUPTLY Федор Завалейков.

5 июня депутат Верховной Рады Украины порвал аккредитационное удостоверение тележурналиста российского холдинга ВГТРК Александра Балицкого и выгнал его из парламента вместе с оператором.

17 июня под Луганском попали под обстрел журналисты ВГТРК: корреспондент Игорь Корнелюк, видеоинженер Антон Волошин и оператор Виктор Денисов. Игорь Корнелюк и Антон Волошин погибли.

30 июня под Донецком в результате обстрела автобуса с журналистами погиб оператор российского Первого канала Анатолий Клян.

3 сентября Следственный комитет Российской Федерации сообщил о том, что фотожурналист Андрей Стенин погиб 6 августа в окрестностях города Снежное (Донецкая область) в результате обстрела автоколонны. До этого времени журналист МИА "Россия сегодня" считался без вести пропавшим.

24 октября в киевских офисах компаний, связанных с вещанием российских телеканалов, прошли обыски. По версии обвинения, указанные организации не исполняли решение Окружного административного суда Киева о запрете трансляции российских телеканалов на Украине.

Представители средств массовой информации работают в публичном пространстве в интересах общества. Именно в силу этой сложной миссии они имеют право на особую защищенность, отдельное внимание и требовательность к расследованию преступлений против личности и против их профессиональной деятельности, тем более, если они работают в условиях военных действий.

В связи с этим Уполномоченный поддерживает принятие законопроекта N 560373-6 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", предусматривающий дополнительные гарантии прав журналистов, работающих в зонах вооруженных конфликтов, а также совершенствующий меры их защиты и обеспечивающий обязанность работодателя по дополнительному страхованию их жизни при работе в экстремальных условиях.

Чистота эфира ("спор" "хозяйствующих субъектов")

По техническим причинам прекращается телерадиовещание кампаний, по совпадению в ряде случаев считающихся оппонентом региональных властей.

Уполномоченный обращает внимание на разного рода способы прекращения вещания региональных средств массовой информации. Так, функционирование Томской телерадиокомпании ТВ-2 в течение 2014 года несколько раз было поставлено под угрозу. Из обращения ее руководства следовало, что эфирное вещание было прекращено в связи с поломкой передающего оборудования, находящегося во владении Областного радиотелевизионного передающего центра (далее - ОРТПЦ). Несмотря на то, что прекращение эфирного вещания произошло не по вине телекомпании, 15 мая 2014 года она получила предписание Роскомнадзора о восстановлении вещания в срок до 20 мая 2014 года и предупреждение о том, что в противном случае ее лицензия на вещание будет приостановлена.

Полагая, что вынесенное контролирующим органом решение в отношении телекомпании было преждевременным и заведомо неисполнимым по независящим от нее обстоятельствам, Уполномоченным направлено обращение Генеральному прокурору Российской Федерации и Министру связи и массовых коммуникаций Российской Федерации с просьбой принять меры для отмены указанного предписания Роскомнадзора. Министр связи и массовых коммуникаций Российской Федерации не нашел оснований для реагирования, сочтя действия Роскомнадзора законными и обоснованными. Генеральный прокурор Российской Федерации сообщил о внесении Директору ОРТПЦ представления об устранении нарушений законодательства о связи.

В итоге, томская телекомпания ТВ-2, работавшая в эфире 24 года и получившая самое большое количество отраслевых наград ТЭФИ среди всех региональных телекомпаний России, с января 2015 года прекратила эфирное вещание, сохраняя пока только вещание на кабельном телеканале.

По данным Фонда гласности, на тех или иных основаниях отказано в распространении СМИ в одиннадцати случаях; отключены от телерадиовещания 36 региональных СМИ; прекращен выход пятнадцати региональных СМИ. Тревожные сведения поступают от уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в связи с прекращением вещания старейших в России длинноволновых и средневолновых радиопередатчиков - радиостанций "Маяк" и "Юность". На одной чаше весов - экономическая целесообразность: энергоемкость длинноволнового вещания, устаревшая аппаратура, относительно небольшая аудитория радиослушателей. На другой - авторитет, популярность, искренняя любовь радиослушателей, у которых зачастую отсутствуют иные источники информации. В отличие от новых, преимущественно развлекательных форматов FM-радиостанций, традиционные радиоэфиры объединяли население, отвечали на вопросы о насущных проблемах и побуждали к размышлениям.

При взаимодействии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Правительством Российской Федерации получена информация, гарантирующая развитие на всей территории России многопрограммного вещания с возможностью бесплатного эфирного приема общероссийских обязательных общедоступных телерадиоканалов с охватом к концу 2015 года более 98% населения. Тем не менее, вопросы доступности радиовещания для населения России остаются на контроле Уполномоченного.

Горизонты интернета

Правовое регулирование в сфере интернет-пространства должно учитывать вопросы общественной безопасности, права человека на свободу распространения информации и другие личные права.

Сегодня в просторах глобальной сети все больше проявляется активность граждан. Нередко последствиями информационной свободы в интернете становятся необоснованные суждения в адрес конкретных лиц. При этом авторы подобных сообщений не несут никакой ответственности за оскорбительные высказывания и публикацию откровенно ложных сведений. В связи с этим возникают основания для определенного государственного реагирования. Однако с точки зрения соблюдения прав человека на свободу слова, вводимые ограничения не должны носить характер борьбы с инакомыслием*(75).

В мае 2014 года федеральное законодательство пополнилось понятием "блогер", под которым понимается владелец сайта и (или) страницы сайта в сети "Интернет", на которых размещается общедоступная информация и доступ к которым в течение суток составляет более трех тысяч пользователей сети "Интернет"*(76). В соответствии с внесенными изменениями, вступившими в силу с 1 августа 2014 года, популярные блоги по своему правовому статусу были приравнены к средствам массовой информации. Теперь на них накладываются все те же ограничения и обязанности, налагаемые на СМИ. За неисполнение наложенных ограничений следует штраф. Для физических лиц - от 10 000 до 30 000 рублей, юридических - от 50 000 до 300 000 рублей*(77). Закон также обязывает организаторов распространения информации в сети Интернет уведомлять Роскомнадзор о начале своей деятельности и хранить данные в течение шести месяцев. За неисполнение этих требований предусмотрены штрафы до 500 000 рублей*(78).

В связи с этим, актуальным становится вопрос об анализе практики правоприменения законодательства в части наложения дополнительных требований и ограничений к интернет-ресурсам, приравненным к средствам массовой информации.

Реакции на обращение Уполномоченного к Руководителю Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций*(79) с просьбой сообщить об основаниях, послуживших к принятию мер по ограничению доступа к некоторым интернет-ресурсам, и предполагаемых последствиях, на момент подготовки доклада не получено. Видимо, издержки "Открытого Правительства".

Права человека в уголовном судопроизводстве

"Когда потерпевшие терпят дважды"

Права потерпевших от преступлений нуждаются в дополнительной защите со стороны государства.

В 2014 году к Уполномоченному за защитой своих прав обратились 656 граждан, пострадавших от преступлений, при этом каждое четвертое обращение было, по мнению Уполномоченного, обоснованным. По результатам рассмотрения восстановлены нарушенные права, в том числе при содействии Уполномоченного возбуждено 13 уголовных дел. Более года понадобилось гражданину К. для того, чтобы добиться возбуждения уголовного дела по факту смерти его сына в дорожно-транспортном происшествии. Ранее следственными органами МВД России по Тамбовской области неоднократно принимались решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Лишь в феврале 2014 года, благодаря реакции органов прокуратуры области на обращение Уполномоченного, уголовное дело было возбуждено.

Уполномоченный полагает, что как минимум предметом служебной проверки должен становиться каждый случай принятия необоснованного решения, волокиты при проведении процессуальной проверки заявлений и иных сообщений о преступлениях.

По мнению Уполномоченного, правосудие не может считаться свершившимся, если при его отправлении не были обеспечены права и законные интересы всех участников судопроизводства, в том числе, а возможно, и в первую очередь, потерпевших от преступлений.

Далеко не всегда потерпевший может рассчитывать на возмещение вреда, причиненного преступлением (например, в случаях, когда преступник не установлен или скрывается от следствия). Даже факты привлечения к уголовной ответственности и осуждения преступников не являются гарантиями возмещения вреда пострадавшим, поскольку в ряде случаев у ответчиков нет необходимых для этого средств, а следственными органами не всегда предпринимаются исчерпывающие меры для выявления его имущества.

Необходимо обратить внимание на общепризнанный международный принцип поддержки потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью: когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от виновных в преступлениях и правонарушениях лиц, государству необходимо принять дополнительные меры по предоставлению компенсации жертвам преступлений.

"По ходатайству следствия..."

Меняется ли практика судебных решений по ходатайствам следственных органов о мерах пресечения?

В 2014 году суды в полтора раза чаще стали принимать решения о замене заключения под стражу на домашний арест. При этом количество судебных решений об избрании меры пресечения в виде содержания под стражей остается стабильно высоким. Об этом свидетельствует увеличение количества удовлетворенных ходатайств органов предварительного следствия о продлении сроков содержания под стражей с 176 000 в 2011 году до 209 000 по итогам 2014 года.

Поступающие к Уполномоченному жалобы по вопросу применения меры пресечения в виде заключения под стражу либо продления сроков содержания под стражей показывают, что основу принятия решения в большинстве случаев составляют материалы, на основании которых предъявлено обвинение. Предоставляемые защитой обвиняемого материалы в обоснование возможности избрания ему меры пресечения, не связанной с лишением свободы, нередко игнорируются. Указанная судебная практика сформировалась вопреки разъяснениям, данным в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 года N 41*(80) и многочисленным постановлениям Европейского Суда по правам человека*(81).

Большинство указанных проблемных вопросов имело место в деле гражданина К., в защиту прав которого в 2014 году к Уполномоченному поступила жалоба. Тверской районный суд г. Москвы в своих неоднократных постановлениях о продлении срока содержания под стражей неизменно указывал, что К. может скрыться от следствия и суда. При этом следствием не было предоставлено ни одного доказательства попыток обвиняемого скрыться от правоохранительных органов. Доводы защиты о том, что подзащитный является носителем государственной тайны, в связи с чем ограничен в праве выезда за границу, во внимание не принимались. Не приняты во внимание и данные о личности К., который является известным ученым, доктором технических наук, одним из руководителей авторитетного научного учреждения в сфере ядерной энергетики. Не учтены также его возраст, семейное положение, наличие на иждивении дочери, положительные характеристики руководства организации, в которой К. работал многие годы.

Примечательно, что другие обвиняемые по данному делу при аналогичном объеме предъявленного обвинения в совершении двух преступлений, предусмотренных ч. 4 ст. 159 УК Российской Федерации*(82), в период предварительного следствия находились под домашним арестом. Пояснения, данные представителем следственного органа в ходе судебного заседания, выходят за рамки законодательства: два других обвиняемых признали вину, и поэтому им, в отличие от непризнавшегося К., избрана мера пресечения, не связанная с заключением под стражу. Подобные объяснения в данном случае указывают на то, что содержание человека под стражей является не обеспечительной мерой, направленной на устранение возможного противодействия следствию и суду, а формой давления на обвиняемого, не признающего вину.

Поддерживая жалобы адвокатов К., Уполномоченным неоднократно направлялись ходатайства об изменении К. меры пресечения на личное поручительство или домашний арест. Однако судом в удовлетворении ходатайств Уполномоченного отказано. Содержание судебных решений основано на предельно формальных утверждениях, полностью копирующих доводы следствия.

Глас народа и ГАС "Правосудие"

В истекшем году Уполномоченным обращено внимание на практику произвольного опубликования судебными органами на своих сайтах вынесенных судебных актов, предусмотренных Федеральным законом от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", что ведет к нарушению гласности и прозрачности судопроизводства.

16 января 2014 года к Уполномоченному обратился житель города Владивостока О. с жалобой на невозможность найти в сети Интернет на официальных сайтах мирового судьи и Советского районного суда города Владивостока текстов обезличенных судебных актов (указанными судебными актами гражданин Г. был привлечен к административной ответственности по ст. 19.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП)*(83) за самовольное взимание платы за проезд к морю, а заявитель О. являлся потерпевшим по делу).

В ходе проверки выяснилось, что, по убеждению должностных лиц упомянутых судов, "Регламент организации размещения сведений о находящихся в суде делах и текстов судебных актов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте суда общей юрисдикции"*(84), утвержденный Президиумом Совета судей Российской Федерации, предоставляет решение этого вопроса полностью на их усмотрение. Так, право предварительного решения о размещении (неразмещении) на официальном сайте суда текста судебного акта или извлечения из него Регламент возлагает исключительно на судью*(85), а право принятия окончательного решения о таком размещении - на председателя соответствующего судебного состава*(86). В апреле 2014 года Уполномоченным было направлено обращение в Совет судей Верховного Суда Российской Федерации с просьбой изучить ситуацию и рассмотреть вопрос о возможных способах ее разрешения.

По указанному вопросу Президиум Совета судей Российской Федерации принял Постановление*(87), в котором Судебному департаменту совместно с советами судей субъектов Российской Федерации, комиссиями Совета судей по информатизации и автоматизации работы судов и по связям с государственными органами, общественными организациями и средствами массовой информации было поручено обобщить практику исполнения требований федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" в части размещения текстов судебных актов в сети Интернет на сайтах судов, мировых судей и управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации и до 1 декабря 2014 года внести в Президиум предложения по совершенствованию этой работы*(88).

В рамках выполнения названного Постановления проведено обобщение поступившей из управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации информации и ее обсуждение на заседании комиссии Совета судей Российской Федерации по информатизации и автоматизации работы судов, где названы основные причины нарушения порядка размещения текстов судебных актов: различное толкование требований федерального законодательства и Регламента, нехватка штатных единиц в аппаратах судов и мировых судей, высокая служебная нагрузка работников аппаратов, отсутствие специалистов по информатизации, проблемы технического характера, связанные с использованием подсистем ГАС "Правосудие", и др.

По результатам обсуждения Совет судей Российской Федерации принял Постановление*(89), в котором председателям районных судов, гарнизонных (военных) судов и мировым судьям рекомендовано принять дополнительные меры к обеспечению доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации в части размещения текстов судебных актов в сети Интернет. Решено также обратиться в Правительство Российской Федерации с просьбой дать поручение органам государственной власти субъектов Российской Федерации принять дополнительные меры по кадровому и материально-техническому обеспечению судебных участков мировых судей.

"Равноправие сторон в судебных спорах": до сих пор не созданы законодательные гарантии состязательности сторон при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Конституция Российской Федерации устанавливает принципы состязательности и равноправия сторон как основу судопроизводства, не делая при этом исключений, что означает безусловную необходимость наличия состязательности, в том числе при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Состязательность предполагает, что возбуждение преследования, формулирование обвинения и его поддержание перед судом обеспечивается указанными в законе органами и должностными лицами. Между тем, согласно КоАП Российской Федерации, в судебном заседании по делам об административных правонарушениях отсутствует должностное лицо, каким-либо образом уполномоченное поддерживать и доказывать предъявленное нарушителю обвинение в совершении административного правонарушения. Участие прокурора в деле не является обязательным.

Как правило, участниками судебного процесса являются судья, привлекаемое к административной ответственности лицо и его защитник. Фактически сторона защиты противостоит не обвинению, а самому суду, что не исключает появления у судьи некоторых de facto функций стороны обвинения.

Подавляющее большинство дел об административных правонарушениях включает в себя в качестве доказательств рапорты лиц, выявивших административное нарушение, которые фактически являются инициаторами преследования, обвинителями по делу, их письменные объяснения, составленные ими протоколы, а также их показания в суде. Таким образом, совокупность доказательств является копированием одних и тех же сведений, сообщаемых одним и тем же лицом - инициатором привлечения гражданина к административной ответственности.

При сложившейся судебной практике обвинительные свидетельские показания должностного лица расцениваются как более достоверные, чем доказательства невиновности, предоставленные лицом, в отношении которого составлен протокол.

Именно это и произошло при привлечении к административной ответственности жителя города Кирова С., который в сентябре 2014 года обратился к Уполномоченному. Заявитель был привлечен к административной ответственности за нарушение правил расположения транспортного средства на проезжей части дороги - пересечении дорожной разметки, разделяющей транспортные потоки противоположных направлений (п. 4 ст. 12.5 КоАП Российской Федерации). Вину в правонарушении он не признал, пояснив, что в связи с образовавшимся скоплением автомашин, смещающихся влево, им вынужденно был предпринят такой маневр, но при этом он остался на своей полосе дороги. Суд расценил его доводы как способ избежать ответственности за содеянное, указав в постановлении, что его вина подтверждается показаниями инспектора ДПС Б., не доверять которым у суда не имеется оснований, а в качестве других доказательств вины сослался на рапорт Б. об обстоятельствах правонарушения, составленный им же протокол об административном правонарушении, схему дислокации дорожных знаков и разметки, схему места совершения административного правонарушения, оставив без внимания, что схемы составлялись в отсутствие С. и инспектор его с ними не ознакомил.

Между тем протокол об административном правонарушении носит характер акта, обвиняющего лицо в совершении административного правонарушения, а следовательно, является мнением одной из сторон, правомерность которого необходимо установить в судебном заседании. Использование в качестве доказательств документов, носящих характер обвинения лица в совершении административного правонарушения и содержащих самостоятельную оценку доказательств, нарушает право на справедливое судебное разбирательство на основе состязательности и равенства сторон, поскольку в этом случае мнение одной из сторон рассматривается в качестве доказательства по делу.

Оценка же показаний со стороны защиты не расценивается в качестве самостоятельного доказательства. Если лицо, в отношении которого ведется производство по делу, не может представить объективных доказательств своей невиновности, его объяснения и показания допрошенных по его инициативе свидетелей, как правило, признаются судом недостоверными.

Указанные пробелы в законодательстве становятся причиной необъективного рассмотрения дел об административных правонарушениях мировыми судьями и судьями районных судов, а также отсутствия у граждан возможности восстановить нарушенные права в вышестоящих судах.

Содержание поступающих к Уполномоченному жалоб подтверждает наличие системной проблемы, требующей дополнительного правового регулирования. По мнению Уполномоченного, субъектом доказывания правонарушения должно являться должностное лицо, наделенное функцией поддержания обвинения, но никак не сотрудник того или иного органа исполнительной власти, составивший протокол об административном правонарушении.

Судья должен определять предмет доказывания, оказывать содействие в сборе доказательств и давать оценку представленным сторонами доказательствам. Только при соблюдении этих условий можно рассчитывать на непредвзятость суда при рассмотрении данной категории дел. Разрешение указанного противоречия возможно путем внесения соответствующих дополнений в КоАП Российской Федерации в части конкретизации процесса по рассмотрению в суде дел об административных правонарушениях.

"Неудостоены свободы"

Не снижается количество жалоб по вопросам условно-досрочного освобождения, при этом содержание обращений изменилось. В 2014 году стали поступать обращения осужденных с просьбой разъяснить критерии принятия судом решения об условно-досрочном освобождении.

Осужденные указывают, что положительные решения судов в отношении лиц, характеризующихся негативно, выносятся наряду с отказами в удовлетворении аналогичных ходатайств от осужденных, имеющих поощрения и положительные характеристики.

Представляется, что не лишены оснований сообщения осужденных о судейском произволе, если принять во внимание наличие подтверждения об установлении квоты на условно-досрочное освобождение председателем областного суда одного из субъектов Российской Федерации.

Как правило, при принятии решений судьи ссылаются на то, что осужденный совершил тяжкое преступление и не доказал своего исправления. За последние три года происходило одновременное снижение как общего числа рассмотренных судами ходатайств об условно-досрочном освобождении, так и числа удовлетворенных ходатайств*(90). По статистическим данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в 2012 году удовлетворено 51,4% ходатайств об УДО, в 2013 году - 45,9%, в первой половине 2014 года - менее 45%*(91).

С учетом сложившейся практики Уполномоченным было направлено обращение к Председателю Верховного Суда Российской Федерации с предложением по совершенствованию правового регулированию УДО*(92). Со стороны Верховного Суда Российской Федерации была выражена готовность к совершенствованию законодательства*(93) после изучения и анализа практики судебной деятельности с учетом изменений в федеральные законы, вступивших в силу сравнительно недавно*(94).

Уполномоченный, выражая руководству Верховного Суда Российской Федерации признательность за внимательное отношение к предложениям по обобщению судебной практики, предлагает вернуться к вопросам, связанным с условно-досрочным освобождением осужденных, с учетом правоприменительной практики в 2015 году.

"Диагноз - это не приговор"

Особую обеспокоенность Уполномоченного вызывают вопросы, связанные с судебной практикой по делам об освобождении осужденных, страдающих тяжелыми заболеваниями, несовместимыми с отбыванием наказания.

Одним из оснований для освобождения осужденных от наказания является наличие болезни, входящей в Перечень заболеваний, утвержденный Правительством Российской Федерации, если стационарное лечение не дало положительных результатов*(95). Постановления судов должны быть мотивированными и содержать конкретные основания принятого решения. Однако практика отказов в освобождении осужденных, страдающих смертельными заболеваниями, нередко не поддается ни здравому смыслу, ни соображениям гуманизма. Тяжелобольного человека могут не освободить лишь потому, что в колонии он "плохо себя вел". Иными словами, право на жизнь и на лечение осужденный должен заслужить.

Формулировки ст. 81 Уголовного кодекса Российской Федерации и ст. 175 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации не предполагают учета каких-либо дополнительных сведений при рассмотрении вопроса об освобождении осужденного в связи с болезнью. Правовая природа освобождения по болезни совсем иная: она обусловливает необходимость при решении вопроса о таком освобождении исследовать отличные от условно-досрочного освобождения обстоятельства, например, объективность поставленного диагноза, возможность излечения имеющегося заболевания в условиях исправительного учреждения, наличие и готовность близких родственников оказывать осужденному необходимую помощь в случае освобождения.

По данным Сводных статистических сведений о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за первое полугодие 2014 года Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, судами рассмотрено 339 дел об освобождении от наказания в связи с болезнями осужденного; из них удовлетворено 186 ходатайств*(96).

В августе 2014 года к Уполномоченному поступило "кричащее" обращение матери осужденного Н., в котором сообщалось, что в ЛИУ-51 ГУФСИН России по Свердловской области умирает ее сын. Сотрудником Аппарата Уполномоченного, направленным в командировку, установлено, что осужденный Н. болен заболеваниями, входящими в Перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации в качестве основания для освобождения. Однако Ленинский районный суд города Нижнего Тагила неоднократно отказывал в освобождении Н. на основании того, что он не "стремился встать на путь исправления". При этом осужденный Н. медленно умирал, и его родственники не могли облегчить его страдания. Вскоре осужденный Н. скончался в исправительном учреждении.

Представляется целесообразным на заседании Пленума Верховного Суда Российской Федерации рассмотреть вопрос единства практики применения судами законодательства, регулирующего отношения в области освобождения осужденных от отбывания наказания в связи с болезнью; по результатам дать соответствующие разъяснения судам общей юрисдикции.

"Права недееспособных и правосудие"

Недееспособные граждане имеют право обжаловать судебные решения о признании их таковыми и обращаться в суды с заявлениями о признании их дееспособными, но не всегда могут реализовать данное право.

Длительное время в российском законодательстве существовало положение, при котором признание гражданина недееспособным означало ограничение его практически во всех правах, включая право на обращение в суд. Между тем, международные правовые акты указывают на недопустимость какой-либо дискриминации недееспособных лиц, в том числе в части их прав на судебную защиту.

В настоящее время законодательно урегулирован вопрос о наличии улиц, страдающих психическими расстройствами, права оспаривать решения о признании их недееспособными и обращаться с заявлениями о восстановлении дееспособности*(97). К сожалению, практика показывает, что отдельные должностные лица государственных органов продолжают в своей деятельности руководствоваться сложившимися за многие годы стереотипами. Уполномоченному продолжают поступать жалобы на отказы судов в принятии к рассмотрению заявлений граждан по поводу оспаривания своего статуса в связи с недееспособностью заявителя.

Безусловно, исправлять такие ошибки - задача вышестоящих судов, однако представляется, что обобщение Верховным Судом Российской Федерации практики рассмотрения дел, связанных с недееспособностью и признанием граждан дееспособными, могло бы способствовать их недопущению в дальнейшем.

Права человека в уголовно-исполнительной системе

В Российской Федерации места принудительного содержания имеют особое значение в правоохранительной системе государства. Сегодня они мало напоминают печально известный ГУЛАГ, но историческая память о мощной системе подавления инакомыслия в СССР является частью общественного сознания населения России. В значительной степени именно это обстоятельство определяет повышенное внимание правозащитников к системе исполнения наказаний и стремление не допустить жестокость по отношению к осужденным в учреждениях ФСИН России.

"Тюрьма и сума реформ"

Многие положения Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года носили практически невыполнимый и оторванный от реальности характер.

Необходимость внесения изменений в данную Концепцию инициирована Уполномоченным путем обращения к Президенту Российской Федерации с предложением о создании межведомственной группы для корректировки данного документа*(98), поскольку документ был разработан без учета социально-экономической ситуации в стране и современных представлений об исполнении уголовных наказаний. Перед пенитенциарной системой ставились нереализуемые задачи перепрофилирования большей части исправительных колоний в учреждения тюремного типа. В силу опрометчивого выбора преобразований уголовно-исполнительной системы на практике не только не произошло позитивных изменений, но и сохранились причины уже накопившихся проблем, а также были созданы предпосылки новых осложнений.

"Болевые" вопросы деятельности уголовно-исполнительной системы оставались вне поля зрения, проблемы загонялись вглубь, что в конечном итоге проявилось в виде череды чрезвычайных происшествий в исправительных учреждениях в Челябинской и Брянской областях, имевших большой общественный резонанс.

Справедливость и обоснованность критики Концепции Уполномоченным начинает подтверждаться и иными государственными органами. В 2014 году закончила свою работу межведомственная рабочая группа по корректировке Концепции развития уголовно-исполнительной системы. В январе 2014 года несостоятельность преобразования воспитательных колоний для несовершеннолетних в воспитательные центры как одного из основных направлений Концепции признана Счетной палатой Российской Федерации, которая установила, что данная работа проводилась без разработки критериев ее оценки и показателей достижения целей; без объективной оценки целесообразности создания воспитательных центров и учета отечественной специфики исполнения наказаний в отношении несовершеннолетних; преобразования в учреждения ФСИН России были начаты без соответствующего законодательного обеспечения; по отдельным учреждениям фактические расходы на преобразование колоний превысили расчетные потребности почти в 19 раз*(99).

Предложения Уполномоченного по доработке указанной Концепции легли в основу проектов постановлений Правительства Российской Федерации, подготовленных Минюстом России.

Среди комплекса отрицательных факторов существующего положения дел не последнее место занимает несовершенство правовых основ функционирования уголовно-исполнительной системы. По сути дела, нынешний Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации в значительной степени скопировал нормы Исправительно-трудового кодекса РСФСР. Кроме того, в настоящее время пенитенциарное законодательство разбалансировано хаотичным внесением изменений и дополнений, которые практически разрушили внутреннюю целостность УИК Российской Федерации.

С 1997 года по настоящее время принято более 70 федеральных законов, которыми внесено более 100 изменений и дополнений; некоторые нормы меняли свое содержание не один раз.

Кроме того, на основании Концепции развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года, ФСИН России разработала и утвердила План подготовки проектов федеральных законов, согласно которому подлежат переработке 93 статьи Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации из 179 действующих (т.е. 52% Кодекса), 9 статей Уголовного кодекса Российской Федерации и 11 статей Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Данные обстоятельства предопределяют необходимость начала разработки новой редакции Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, в связи с чем Уполномоченным выражена готовность к участию в подготовке нового законодательного акта.

"Права охранителей"

Вопреки мнению, что правозащитников больше интересуют права осужденных, чем права сотрудников системы исполнения наказаний, Уполномоченным подчеркивается необходимость создания достойных условий и вознаграждения нелегкого труда тех, кто оберегает общество от серьезной внутренней опасности.

Прохождение службы персоналом уголовно-исполнительной системы, более 16 лет подведомственной Минюсту России, до настоящего времени регулируется Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации 1992 года*(100), которое в МВД России уже не применяется. Отсутствие необходимого федерального закона Минюстом России подменено Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы*(101).

Помимо того что этот ведомственный нормативный правовой акт представляет собой "инструкцию о порядке применения инструкции", в нем до недавнего времени содержались предписания, противоречащие действующему законодательству в части наделения руководства учреждений и органов ФСИН России правом увольнения при проведении организационно-штатных мероприятий сотрудниц уголовно-исполнительной системы, имеющих детей в возрасте до 3 лет, одиноких матерей, воспитывающих ребенка в возрасте до 14 лет (ребенка-инвалида - до 18 лет). Только по инициативам Уполномоченного и после вмешательства Конституционного Суда Российской Федерации с 2014 года положения Инструкции, ущемляющей права данной категории сотрудников, перестали существовать, а в ноябре 2014 года были внесены соответствующие изменения в законодательные акты*(102).

В настоящее время в соответствии с Поручением Президента Российской Федерации подготовлен и прошел процедуру общественного обсуждения проект федерального закона "О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации"*(103). Принятие указанного законопроекта ожидается в 2015 году.

"Преступление и наказание"

Условия содержания заключенных и отношение администраций учреждений ФСИН России к осужденным находятся в зоне особого внимания Уполномоченного.

Угроза нарушений прав на неприкосновенность и достоинство личности возрастает именно тогда, когда человек в силу обстоятельств попадает в полную или частичную зависимость от государства. К Уполномоченному регулярно поступают жалобы на необоснованное физическое насилие в отношении осужденных. Предметом тщательного расследования Уполномоченным стала ситуация с массовым нарушением прав осужденных в ФКУ ИК-6 УФСИН России по Брянской области. В июне 2013 года выяснилось, что отбывавший там наказание осужденный попал в реанимацию, впал в кому и впоследствии, не приходя в сознание, скончался. По итогам проверок была установлена причастность сотрудников администрации учреждения к этому трагическому случаю. Материалы проверки были переданы Уполномоченным в Следственный комитет Российской Федерации.

В результате рассмотрения уголовного дела, возбужденного по данному факту, Клинцовский городской суд Брянской области в апреле 2014 года признал одного из бывших сотрудников ИК-6 виновным в превышении должностных полномочий с применением насилия и причинением тяжких последствий, а также в умышленном причинении тяжкого вреда здоровью, повлекшем по неосторожности смерть потерпевшего, и приговорил его к 10 годам лишения свободы с отбыванием в колонии строгого режима.

В марте 2014 года массовая протестная акция осужденных в том же учреждении - ИК-6 в Брянской области была связана с избиениями осужденных их дневальными и вымогательством денежных средств. При этом администрация учреждения указанные нарушения не пресекала и своими действиями фактически попустительствовала незаконной деятельности. По итогам проверки 26 сотрудников ИК-6 и аппарата УФСИН России по Брянской области привлечены к дисциплинарной ответственности, начальник колонии освобожден от занимаемой должности. Выявленные нарушения закона устранены.

В этой связи немало вопросов вызывает оправданность расширения оснований для применения физической силы и специальных средств в местах лишения свободы.

Разработанный в 2014 году Минюстом России законопроект "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" и Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" устанавливал возможность применения физической силы за нарушения "режима содержания", что в случае его принятия фактически означало допустимость применения физической силы за такие незначительные нарушения режима, как курение в не отведенных для этого местах или ремонт сантехники без разрешения администрации.

В связи с этим Уполномоченным было направлено обращение в Правительство Российской Федерации с просьбой пересмотреть основания и порядок применения физической силы и специальных средств в учреждениях уголовно-исполнительной системы*(104). В основу внесенных предложений положено требование Европейских пенитенциарных правил: персонал исправительных учреждений и следственных изоляторов не должен применять силу против осужденных и лиц, содержащихся под стражей, за исключением случаев самообороны или в случае попытки побега, или активного или пассивного физического сопротивления установленного законом порядка*(105).

На момент подготовки доклада Уполномоченному удалось согласовать с Минюстом России существенную корректировку поправок в проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" и Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений". В частности, внесены дополнения, касающиеся ограничения применения резиновых палок в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, и введения порядка по безотлагательному фиксированию телесных повреждений, полученных в результате применения физической силы и специальных средств, с последующим документированием объяснений пострадавших следственными органами.

"Ограничения в квадрате для лиц с ограниченными возможностями"

Уполномоченным подчеркивается необходимость привлечения внимания к соблюдению прав инвалидов в местах принудительного содержания.

Ратификация Российской Федерацией 3 мая 2012 года Конвенции о правах инвалидов (ООН)*(106) и принятие государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011-2015 годы, к сожалению, практически не коснулась уголовно-исполнительной системы, где содержится около 20 тысяч инвалидов, осужденных к лишению свободы, из которых около половины - инвалиды второй группы и почти 500 человек - инвалиды первой группы.

Особые опасения вызывают условия содержания инвалидов, нуждающихся в постороннем уходе, которые не могут самостоятельно обслуживать и содержать себя в чистоте, пользоваться санитарно-гигиеническими средствами, перемещаться, получать необходимую социальную поддержку при том, что они изолированы также от заботы родственников и социальных служб. В связи с отсутствием мер по созданию необходимых условий для содержания инвалидов в местах лишения свободы они вынуждены обращаться в Европейский Суд по правам человека для защиты своих прав, тем более что первое прецедентное решение по данной проблеме уже принято*(107).

Уголовно-исполнительное законодательство не содержит положений о создании специальных исправительных учреждений для содержания инвалидов или специальных отрядов для инвалидов.

Осужденные инвалиды, в том числе первой и второй групп, содержатся на общих основаниях в обычных исправительных учреждениях среди здоровых осужденных.

Данный вопрос был поднят Уполномоченным на встрече Президента Российской Федерации с членами Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, уполномоченными по правам человека, по правам ребенка и по защите прав предпринимателей 5 декабря 2014 года, по итогам которой Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации совместно с Уполномоченным представить предложения по созданию благоприятных условий и среды пребывания для инвалидов и других лиц с ограниченными возможностями здоровья в учреждениях уголовно-исполнительной системы*(108).

Конкретные предложения Уполномоченного по регулированию правового положения инвалидов в учреждениях уголовно-исполнительной системы и созданию для них благоприятных условий содержания в период отбывания наказания направлены в Минюст России*(109).

"Зона без права на труд"

C полным основанием можно охарактеризовать как катастрофическую ситуацию с трудовой занятостью осужденных в местах лишения свободы.

По данным ФСИН России, в исправительных колониях трудоустроено только около 30% отбывающих наказание осужденных. Такое положение нарушает права осужденных, которые лишены возможности приобретения товаров первой необходимости. Нарушаются и права потерпевших от совершения преступлений, так как им не возмещается причиненный материальный ущерб по удовлетворенным искам.

В соответствии с действующим законодательством осужденные, не обеспеченные трудом, содержатся в исправительных учреждениях исключительно за счет государства, что создает дополнительную нагрузку на бюджет. Жалобы к Уполномоченному о неудовлетворительной организации труда в местах лишения свободы ежегодно составляют 18-20% от всех обращений от осужденных и их родственников, представителей правозащитных организаций и потерпевших.

Ситуация парадоксальна: работает одна треть осужденных, а ФСИН России создает коммерческую структуру в виде "Торгового дома", призванную извлекать прибыль от продажи произведенной ими продукции вместо поиска возможностей трудоустройства неработающих двух третей.

Указанная ситуация спровоцирована правовым регулированием труда в местах лишения свободы, где, с одной стороны, труд законодательно отнесен к одному из основных средств исправления, а с другой - законодательство не содержит положения об обязанности администрации исправительных учреждений обеспечения трудом всех осужденных, допуская возможность их трудовой занятости, "исходя из наличия рабочих мест"*(110).

Предложения Уполномоченного, включающие государственную поддержку трудоустройства осужденных и расширения механизмов государственного заказа на продукцию, изготавливаемую в местах лишения свободы, были озвучены входе парламентских слушаний*(111), дополнительные предложения были направлены также Президенту Российской Федерации*(112). Предлагается законодательно закрепить в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации положение, связанное с документальным закреплением трудовых отношений между работодателем (администрацией) и осужденным к лишению свободы, а также о порядке и условиях реализации трудовых функций осужденных.

Дополнительного правового регулирования требует и вопрос, связанный с расходованием ежемесячных денежных сумм осужденными на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости, так как без ограничений они могут тратить только средства, заработанные в период отбывания наказания, пенсии и социальные пособия. Размер таких расходов строго ограничен и не изменялся со времени принятия и вступления в силу Федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации"*(113), и с учетом инфляционных процессов на настоящий период значительно снижена покупательная способность населения. Наиболее остро это отражается на осужденных, не получающих пенсий и (или) социальных пособий и не привлеченных к труду по не зависящим от них причинам.

Минюстом России разработан и внесен в октябре 2014 года в Правительство Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (в части увеличения ежемесячных денежных сумм осужденным на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости)", которым предусматривается значительное увеличение размера средств, разрешенных к расходованию осужденными к лишению свободы. Наряду с положительной оценкой законопроекта на стадии его разработки Уполномоченным было предложено не устанавливать размер этих средств в фиксированном размере, а предусмотреть порядок их периодической индексации*(114). В ответе Минюста России была выражена готовность учесть позицию Уполномоченного при доработке проекта федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации" к рассмотрению Государственной Думой Российской Федерации во втором чтении.

В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2015 года N 423-р проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (в части увеличения ежемесячных денежных сумм осужденным на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости)" внесен в Государственную Думу.

"Чужой беды не бывает"

Органы власти и граждане России сделали все возможное для приема и размещения украинских беженцев*(115) на территории Российской Федерации.

В 2014 году вследствие вооруженного конфликта на территории Украины значительное количество украинских граждан обратились к Уполномоченному с просьбами о содействии в предоставлении убежища на территории России.

Предложения Уполномоченного, направленные Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации по приему и обустройству беженцев, прибывающих из Украины в Россию, нашли соответствующий отклик*(116). Начиная с июля 2014 года, Правительством Российской Федерации принят ряд постановлений, направленных на обеспечение работы в регионах России с прибывающими украинскими гражданами, оказание им государственной поддержки в решении вопросов размещения, организации питания, оказания медицинской, социальной, психологической поддержки и помощи в трудоустройстве.

В том числе на основе постановлений Правительства Российской Федерации сформирована правовая база для приема и размещения украинских беженцев*(117). В 75 субъектах Российской Федерации созданы центры временного размещения лиц, вынужденных покинуть Украину, и оперативные штабы по организации помощи на уровне руководства региональных органов исполнительной власти. Существенно упрощена стандартная процедура предоставления временного убежища для указанной категории лиц, определен порядок оказания им бесплатной медицинской помощи.

В конце 2014 года приняты решения о финансовом обеспечении мероприятий по временному социально-бытовому обустройству граждан, вынужденно покинувших Украину и находящихся в пунктах временного размещения на 2015 год*(118). По состоянию на январь 2015 года продолжали функционировать линии "горячей связи" для оказания первичных консультаций прибывающим беженцам и 524 пункта временного размещения*(119).

По информации ФМС России, в настоящее время на территории Российской Федерации находятся более 800 тысяч украинских граждан, вынужденно покинувших юго-восток Украины. С целью определения своего правового статуса 594 255 украинских граждан обратились в территориальные органы ФМС России: 251 711 обратившимся предоставлено временное убежище, 250 человек получили статус беженцев*(120).

В 2014 году в рамках Государственной программы переселения соотечественников из-за рубежа*(121) в Россию переехало более 106 тысяч человек, в том числе 42 057 граждан Украины. Это количество превысило предполагаемое число переселенцев более чем в два раза. На сегодняшний день соотечественников готовы принять в 55 субъектах Российской Федерации. В результате бежавшие от войны жители юго-востока Украины смогли оформить правовой статус, трудоустроиться и получить материальную помощь от России.

Вместе с тем в процессе приема и размещения украинских беженцев выявились вопросы, требующие урегулирования в российском законодательстве и корректировки правоприменительной практики:

- недостаточное количество бланков свидетельств о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации и выдача вместо них справок, разработанных управлениями ФМС России в субъектах Российской Федерации, которые не признавались территориальными фондами обязательного медицинского страхования, что повлекло проблемы в реализации социальных прав лиц, прибывших с территории Украины;

- длительное ожидание в очереди для подачи документов на получение временного убежища в России (нередко время ожидания между первичным приемом и последующим визитом для собеседования в отдельные территориальные управления ФМС России составляло от 60 до 90 дней);

- несвоевременное определение порядка обеспечения проезда лиц из одного субъекта Российской Федерации на территорию другого региона.

2.3 Социально-экономические права в условиях санкционного давления

"Частые проблемы пациентов с редкими заболеваниями"

Проблемы лекарственного обеспечения граждан, страдающих орфанными заболеваниями (т. е. редкими, имеющими распространенность не более 10 случаев на 100 тысяч населения), по-прежнему остаются актуальными и требуют своего разрешения.

В России насчитывается примерно 13 тысяч пациентов с орфанными заболеваниями, около половины из них дети. В 2014 году потребность в финансировании лечения редких заболеваний составила около 26 миллиардов рублей. При этом общие затраты субъектов Российской Федерации, по разным оценкам, составляют 9 миллиардов рублей.

В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21.11.11 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" организация обеспечения граждан лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; часть 9 статьи 83 названного Федерального закона предусматривает обеспечение граждан лекарственными препаратами для лечения заболеваний из этого перечня (за исключением заболеваний, указанных в пункте 2 части 1 статьи 15 указанного закона - наиболее ресурсозатратных, так называемых "семи нозологий") за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Несмотря на материальные трудности, нельзя допустить сокращения финансирования, предоставляемого бюджетам субъектов Российской Федерации, на лечение лиц, больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, лиц после трансплантации органов и (или) тканей.

Возложенное на субъекты Российской Федерации финансирование высокозатратного лечения орфанных заболеваний, упомянутых в соответствующем Перечне, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.12 N 403, является для них непосильной финансовой нагрузкой. Стоимость препаратов для нескольких больных редким заболеванием может превышать затраты на финансирование целой популяции больных с более распространенной болезнью, например, онкологическими заболеваниями.

Частота встречаемости ряда редких наследственных заболеваний в регионах различна, что приводит к значительным финансовым затратам в отдельных субъектах Российской Федерации. В связи с появлением новых методов лечения больных с редкими заболеваниями, включая лекарственные препараты, стоимость такого лечения постоянно растет и, как следствие, становится более сложной задача по его бюджетной оплате.

Уполномоченный в июле 2014 года обратился в Правительство Российской Федерации с просьбой поручить соответствующим федеральным органам исполнительной власти решить вопрос по изменению правового регулирования правоотношений в сфере оказания необходимой медицинской помощи, включая лекарственное обеспечение лиц, страдающих орфанными заболеваниями. Минздрав России согласился с мнением Уполномоченного о необходимости внесения изменений в законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан. Кроме того, по мнению Минэкономразвития России, для определения целесообразности принятия данного решения необходимо оценить объем дополнительных ассигнований федерального бюджета на эти цели до 2020 года.

Недопустимой является ситуация, когда для получения лекарственных средств, положенных по закону, в частности, экулизумаба, лица, страдающие болезнью Маркиафавы-Микели, вынуждены обращаться в суд. Однако и это не гарантирует защиту их прав. К примеру, только вмешательство Уполномоченного, обратившегося в территориальные органы Федеральной службы судебных приставов, позволило исполнить вступившие в законную силу судебные постановления (инвалид М. из Вологодской области, инвалид О. из Республики Калмыкия, инвалид Я. из Республики Чувашия).

Боль по нормативам

Порой недостаточное обеспечение обезболивающими (наркотическими) препаратами больных, находящихся в терминальной стадии рака, имеют трагические последствия.

Проблема с обеспечением онкобольных, находящихся в терминальной стадии рака, обезболивающими медикаментами особенно проявилась при совершении актов суицида (самоубийство отставного контр-адмирала А., который из-за несовершенства порядка обеспечения обезболивающими препаратами вовремя не получил необходимой ему медицинской помощи, и др).

Негативная ситуация, связанная с административными барьерами при получении указанной категорией больных необходимых им обезболивающих лекарственных препаратов, недопустима и требовала оперативного разрешения.

С этой целью соответствующие обращения направлены Уполномоченным в Департамент здравоохранения г. Москвы и заместителю Председателя Правительства Российской Федерации Голодец О. Ю., в обращении к которой предложено разобраться в ситуации с обеспечением обезболивающими лекарственными средствами онкологических больных и принять необходимые меры по обеспечению прав граждан на охрану их здоровья и квалифицированную медицинскую помощь.

В результате Минздравом России разработана необходимая нормативная правовая база, регулирующая оборот наркотических средств и психотропных веществ, позволяющая врачам и при необходимости среднему медицинскому персоналу производить своевременное назначение и выписку наркотических лекарственных препаратов.

Наряду с этим позитивным является принятие Федерального закона от 31.12.14 N 501-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах", предусматривающего продление срока действия рецепта до 30 дней, упрощенный порядок уничтожения использованных в медицинских целях наркотических и психотропных средств, в том числе исключающего необходимость возврата использованных трансдермальных терапевтических систем родственниками пациентов.

Психическое нездоровье - это не повод для нарушения прав пациентов

В установленном порядке рассматриваются обращения о нарушениях законодательства в сфере оказания психиатрической помощи, в том числе о недобровольной госпитализации, некорректном обращении, невозможности госпитализировать родственников, восстановлении дееспособности. Основную заботу вызывают жалобы на нарушение прав такой незащищенной категории граждан, как пациенты, находящиеся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, и лиц, страдающих психическими расстройствами, находящихся в стационарных учреждениях социального обслуживания (психоневрологических интернатах).

В ходе посещений региональными уполномоченными по правам человека психиатрических учреждений, в том числе в Архангельской, Иркутской, Владимирской областях установлено, что условия оказания специализированной помощи не в полной мере соответствуют санитарно-гигиеническим нормам. Зачастую такие больницы занимают помещения, изначально не предназначенные для психиатрической службы: бывшие тюрьмы, колонии, интернаты, дома престарелых. Многие из них находятся в аварийном состоянии. Имеются отделения, в которых на одного пациента приходится 3 квадратных метра палатной площади, а в некоторых - и менее 2,5 квадратных метров. Рассчитанные на 70-90 человек отделения больниц и переполненные палаты затрудняют работу специалистов и способствуют росту напряженности как между пациентами, так и среди персонала.

Особого внимания заслуживает проблема необоснованно длительного пребывания в психиатрических стационарах недееспособных граждан, не нуждающихся в дальнейшем лечении и подлежащих переводу в интернатные учреждения психоневрологического профиля. Однако ввиду сохраняющейся очередности в стационарные учреждения социального обслуживания такие граждане нередко продолжают оставаться в психиатрических больницах весьма продолжительное время. Так, после многолетних усилий Уполномоченного по правам человека в Архангельской области в 2014 году из ГБУЗ АО "Архангельская клиническая психиатрическая больница" в стационарные учреждения социального обслуживания переведен 101 пациент, не нуждающийся в стационарном лечении. Вместе с тем на начало 2015 года в учреждении находилось 87 недееспособных пациентов, подлежащих выписке и состоящих в очереди по устройству в стационарные учреждения социального обслуживания.

В связи с выявленными в Иркутской области нарушениями по широкому спектру прав и законных интересов пациентов филиала ОГКУЗ "Иркутская областная психиатрическая больница N2" (включая грубые нарушения санитарных норм) в ноябре 2014 года Уполномоченным инициирована проверка с привлечением Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В результате принят ряд мер прокурорского реагирования.

Однако при этом прослеживается и такой решающий фактор, обуславливающий непрекращающиеся нарушения в данной сфере, как отсутствие должного непрерывного и непосредственного контроля, который являлся бы внешним по организации, но внутренним по фактическому построению работы. Причем правовые основания для установления и ведения такой контрольно-надзорной деятельности имеются.

Законом Российской Федерации от 02.07.92 N 3185-1 (статья 38) предусмотрено создание государством независимой от органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья службы защиты прав пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях. Между тем до настоящего времени данный институт не учрежден, что вызывает справедливые упреки со стороны медицинского сообщества, правозащитных организаций и граждан.

Для реализации своих полномочий институту государственной защиты прав этой специфической категории граждан целесообразно иметь следующие возможности: беспрепятственно посещать помещения медицинских организаций, иметь доступ к документации, беседовать наедине с пациента ми и работниками медицинских организаций, получать письменные и устные объяснения от администрации медицинских организаций и работников; запрашивать у органов государственной власти местного самоуправления необходимую информацию, направлять им свои замечания и предложения общего характера, принимать участие в обсуждении проектов нормативных и иных правовых актов в сфере охраны здоровья, защиты и восстановления прав пациентов, улучшения лекарственного и материального обеспечения стационаров; направлять жалобы пациентов в органы исполнительной власти, прокуратуру или суд, по просьбе пациента выступать в качестве его представителя; содействовать в реализации прав пациентов, закрепленных в статье 37 Закона, а также содействовать принятию мер по улучшению реабилитации и социальной адаптации лиц, выписанных из этих медицинских организаций. Статус представителей этого института должен обеспечивать независимость и не подотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам, в первую очередь, - органам исполнительной власти в сфере охраны здоровья (как это предусмотрено статьей 38 Закона), а также осуществление ими своей деятельности независимо от интересов психиатрических, медицинских, социальных служб, а также родственников пациентов или других лиц. Посещающие стационары представители данного института могут включать, например, юриста, врача-психиатра, специалиста по социальной работе и представителя общественных организаций. Это позволит оказывать различные виды правовой помощи, учитывая особенности социального функционирования лиц с психическими расстройствами, решать задачи изучения случаев нарушения законодательства при психиатрическом освидетельствовании, основаниях госпитализации, контроля за соблюдением процедуры рассмотрения судебных дел о принятии решения о недобровольной госпитализации в психиатрический стационар, рассмотрения жалоб пациентов и принятия мер к устранению нарушений иных прав, закрепленных законодательством.

По итогам переговоров с представителями заинтересованных государственных и общественных организаций в ходе совещании у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Уполномоченным взята на себя инициатива по разработке Концепции и соответствующего проекта закона. В настоящее время Концепция и проект федерального закона "О Коллегиях защиты прав пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, и лиц, страдающих психическими расстройствами, находящихся в стационарных учреждениях социального обслуживания" направлены Уполномоченным в Правительство Российской Федерации и межведомственную рабочую группу при Министерстве здравоохранения Российской Федерации по реализации требования статьи 38 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании".

"Чтобы доказать инвалидность, надо иметь железное здоровье"

Проблемы в установлении инвалидности и реабилитация лиц с ограниченными возможностями здоровья связаны со сложными процедурами и неудобством их прохождения. Порой это требует больших физических затрат и душевных сил.

По данным Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, численность лиц, состоящих на учете и получающих пенсию по инвалидности в системе Пенсионного фонда Российской Федерации в 2014 году, составила 12 550 миллионов граждан (1,5 миллиона человек - инвалиды I группы, 6,4 миллиона человек - II группы; 4,2 миллиона человек - III группы, 590 тысяч детей-инвалидов).

Количество людей с инвалидностью неуклонно сокращается, что, на первый взгляд, должно являться позитивной тенденцией*(122). Глубокий, непредвзятый анализ, в результате каких факторов это происходит, еще предстоит, но один из них очевиден: далеко не все потенциальные инвалиды способны преодолеть многочисленные барьеры на пути к установлению инвалидности.

К сожалению, пока в системе медико-социальной экспертизы сохраняются бюрократизм и субъективный подход к делу. Процедуры установления инвалидности, переосвидетельствования, разработки индивидуальной программы реабилитации продолжают оставаться весьма сложными и длительными.

Однако есть все основания полагать, что новые классификации и критерии, разработанные в рамках мероприятий Концепции совершенствования государственной системы медико-социальной экспертизы Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (с учетом положений Международной классификации функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья), должны обеспечить объективность и достоверность оценки ограничений жизнедеятельности инвалидов*(123).

Эффективность же практического применения указанных классификаций и критериев можно будет оценить только по прошествии определенного времени и по результатам мониторинга ситуации с установлением инвалидности при новом правовом регулировании, в том числе с участием Уполномоченного и институтов гражданского общества.

Одним из важных аспектов качественного функционирования системы медико-социальной экспертизы является обеспечение физической и информационной доступности ее объектов, а именно - оборудование зданий и помещений, в которых проводится медико-социальная экспертиза, соответствующими приспособлениями для инвалидов по зрению, по слуху, имеющих нарушения опорно-двигательного аппарата.

Неоправданные ограничения для людей с ограниченными возможностями здоровья

Нельзя признать удовлетворительной ситуацию с обеспечением инвалидов техническими средствами реабилитации со стороны Фонда социального страхования Российской Федерации и уполномоченных органов субъектов Российской Федерации.

В их числе - несвоевременное обеспечение инвалидов этими средствами, их ненадлежащее качество, в том числе из-за устаревших технологий производства, необоснованные отказы органов Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС России) в выплате инвалидам компенсаций за самостоятельно приобретенные технические средства реабилитации, сложный "маршрут" получения инвалидом технических средств реабилитации.

Вмешательство Уполномоченного, его обращения в ФСС России позволили решить ряд вопросов обеспечения инвалидов, которые безуспешно в течение длительного времени пытались самостоятельно реализовать свое право на протезы и другие технические средства реабилитации и получить компенсацию за самостоятельно приобретенные такие средства (так, инвалиды Ф. и Ф., проживающие в Пензенской и Ленинградской областях, были обеспечены протезами нижних конечностей, инвалид И. из Москвы получила направление на эндопротезирование коленного сустава, а инвалид Б. из Самарской области - компенсацию за самостоятельно приобретенную ортопедическую обувь и др.)*(124).

Ряд существенных нарушений в сфере обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации выявлен Генеральной прокуратурой Российской Федерации, которая на запрос Уполномоченного сообщила, что в целях своевременного обеспечения отдельных категорий граждан техническими средствами реабилитации ФСС России прорабатываются вопросы выделения необходимых средств из федерального бюджета и формирования единого реестра инвалидов, нуждающихся в получении технических средств реабилитации. Уполномоченный отметил, что принятые меры являются промежуточным результатом, и оставил данный вопрос на личном контроле.

В этой связи необходимо принять соответствующие меры по своевременному и качественному обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, в том числе по совершенствованию законодательства в данной сфере. Также представляется необходимым расширение Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.05 N 2347-р, включения в него иных крайне необходимых инвалидам технических средств реабилитации, таких как многофункциональные кровати с комплектующими приспособлениями, предметы санитар-но-гигиенического оснащения.

"Барьеры на пути к безбарьерной среде"

Возможности передвижения для инвалидов и других маломобильных групп населения по-прежнему характеризуются низким уровнем доступности.

В декабре 2014 года принят социально значимый Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов" от 01.12.14 N 419-ФЗ, вносящий изменения в 25 нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих оказание инвалидам услуг в сферах транспорта, культуры, информации, здравоохранения, связи, жилищно-коммунального хозяйства. Концепция проекта данного Федерального закона в апреле прошлого года поддержана Уполномоченным, а в июне 2014 года им направлены предложения о внесении в законопроект отдельных поправок.

Данным Федеральным законом с учетом статьи 5 Конвенции о правах инвалидов (ООН) в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" введена чрезвычайно важная норма о недопустимости дискриминации по признаку инвалидности и сформулировано определение данного вида дискриминации (общеизвестны нашумевшие в СМИ случаи, когда инвалидов не пускали в самолеты, кафе и магазины).

Так, в июле 2014 года Уполномоченному стало известно о ситуации, в которой оказалась проживающая в городе Москве девушка-инвалид Е. Она не смогла реализовать свое право на получение высшего образования в одном из столичных ВУЗов. При прохождении медико-социальной экспертизы Е. дано заключение о наличии у нее противопоказаний к получению высшего образования, при этом одна из членов комиссии сказала девушке: "Сделай доброе дело. Не занимай место у нормальных детей". Такие высказывания, тем более от должностных лиц, в адрес людей с инвалидностью недопустимы.

Вмешательство Уполномоченного позволило провести повторную медико-социальная экспертизу, по результатам которой вынесено заключение о возможности получения Е. высшего профессионального образования.

Как показал анализ жалоб, поступивших к Уполномоченному в 2014 году, в сфере создания безбарьерной среды для инвалидов остается еще много нерешенных проблем, таких как обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры, нехватка доступных транспортных услуг для инвалидов, невозможность большинства из них реализовать право на трудоустройство, проблемы с внедрением инклюзивного образования и другие.

Одной из наиболее острых является и проблема трудоустройства инвалидов. Доля работающих инвалидов трудоспособного возраста составляет примерно 31,9% от общей численности инвалидов трудоспособного возраста. С целью разрешения данной проблемы для инвалидов, способных и желающих работать, необходимо создание условий, при которых они смогут трудоустроиться на адаптированные к их особым потребностям рабочие места.

Еще в 2013 году Уполномоченный в связи с жалобами от инвалидов о нарушении их права на труд обращался в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации по вопросу ускорения принятия нормативного правового акта, устанавливающего основные требования по оснащению (оборудованию) рабочих мест с учетом нарушенных функций инвалидов и ограничений их жизнедеятельности. В этой связи Минтрудом России издан Приказ от 19.11.13. N 685 н "Об утверждении основных требований к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений их жизнедеятельности", который вступил в действие в апреле 2014 года.

По-прежнему актуален вопрос отсутствия технической приспособленности жилых зданий под нужды инвалидов, из-за чего они лишены возможности выйти из домов, в которых проживают, реализовать право вести самостоятельный, независимый образ жизни, установленное статьями 9 и 19 Конвенции о правах инвалидов (ООН). Данная проблема неоднократно освещалась Уполномоченным в его ежегодных докладах.

К сожалению, существует устойчивая проблема приспособления под нужды инвалидов зданий старой постройки, например, пятиэтажных "хрущевок". Органы государственной власти и местного самоуправления не в состоянии решить многие вопросы по приспособлению лифтов и лестниц в жилых домах для беспрепятственного перемещения инвалидов, поскольку для этого отсутствует техническая возможность. Планировка многих квартир также не позволяет приспособить их под нужды проживающих в них инвалидов.

В этой связи необходимо искать иные пути решения данной проблемы. Например, переселением инвалидов из домов, в которых отсутствует указанная техническая возможность, в специально приспособленное жилье, в квартиры на первых этажах. Положительный опыт по переселению инвалидов-колясочников в специально адаптированные квартиры на первом этаже в домах-новостройках имеется в Республике Татарстан.

Через формулы - к пенсиям

Для абсолютного большинства россиян остаются непонятными методики расчета пенсий и механизмы подтверждения трудового стажа.

В бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014-2016 годах"*(125) глава государства отметил необходимость повышения уровня прозрачности пенсионной системы, в частности, пенсионная формула должна быть стабильной, понятной как работодателям, так и гражданам. С января 2015 года в рамках очередной пенсионной реформы вступили в силу Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ "О страховых пенсиях"*(126) и Федеральный закон от 28.12.2013 N 424-ФЗ "О накопительной пенсии"*(127).

Формула, по которой рассчитываются страховые пенсии в новом пенсионном законодательстве, баллы, требующие установления денежного эквивалента, стоимость пенсионного коэффициента и т. п., чрезвычайно сложны для понимания не только гражданами, но и должностными лицами.

В центре внимания Уполномоченного остаются и вопросы защиты пенсионных прав граждан, применения и совершенствования законодательства. Еще в 2013 году Правительство Российской Федерации приняло решение о заморозке передачи пенсионных накоплений будущих пенсионеров за 2014 год в негосударственные пенсионные фонды, направив их в распределительную часть пенсионной системы; подразумевалось, что это вынужденная, но единовременная мера.

Однако в 2014 году Правительством Российской Федерации вновь принято решение о направлении в 2015 году средств страховых взносов граждан на обязательное пенсионное страхование в полном объеме на формирование и финансирование страховой пенсии в распределительной составляющей пенсионной системы.

Продление моратория на перевод накопительной части в негосударственные пенсионные фонды подрывает доверие граждан к предсказуемости политики государства в области пенсионного обеспечения. Накопленные гражданами средства должны в большей мере способствовать повышению их материального уровня при выходе на пенсию.

По-прежнему актуальна проблема реализации права на получение пенсий, исчисленных из среднемесячного заработка, для граждан, чьи первичные документы о заработке за период до их регистрации в системе обязательного пенсионного страхования утрачены в результате военных действий, стихийных бедствий, халатности работодателей, работников архивов и иных причин.

Из-за невозможности исчисления пенсий из среднемесячного заработка, полученного в период работы указанных граждан, пенсии им устанавливаются в минимальных размерах. Вместе с тем реализация данного принципа, не затрагивающая индивидуального характера трудовой деятельности гражданина, позволила бы в большей мере защитить права граждан, не имеющих возможности подтвердить свой среднемесячный заработок по независящим от них причинам.

К сожалению, они все чаще уходят из жизни...

В целях безусловного выполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 года N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов" в период с 2008 по 2013 годы выделено 286,3 миллиарда рублей, что позволило обеспечить жильем 272 885 ветеранов Великой Отечественной войны*(128). Бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий в 2014 году были предусмотрены в объеме 9 миллиардов рублей, что позволяло обеспечить жильем не менее 8000 человек.

Вместе с тем обращения граждан свидетельствуют о необходимости устранения недостатков правового регулирования по вопросу использования членами семьи ветеранов единовременной денежной выплаты, предоставленной на строительство или приобретение жилого помещения, но не реализованной по целевому назначению по причине смерти ветерана.

На практике существует неопределенность правового регулирования, что влечет за собой разное истолкование и применение нормы Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", которое не согласуется с принципом равенства всех перед законом и судом, закрепленным в часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, и с основанным на конституционных положениях принципом социальной справедливости.

В июне 2014 года Уполномоченным было представлено Президенту Российской Федерации*(129) предложение о разработке законопроекта, предусматривающего внесение необходимых изменений в названный Федеральный закон, а именно в его статью 23.2. В дальнейшем был предложен вариант проекта федерального закона*(130), предусматривающего предоставление права на реализацию перечисленной на счет ветерана Великой Отечественной войны выплаты, но не использованной им при жизни, - для проживающих совместно с ним членов семьи, только в случае если после смерти ветерана у них сохраняются основания для улучшения жилищных условий.

"Дети войны": непризнанный статус

На протяжении многих лет к Уполномоченному поступают предложения о законодательном установлении правового статуса поколения детей войны и установления для них мер социальной поддержки. Инициаторами выступают как руководители общественных организаций, представляющие интересы граждан, переживших военное детство в годы Великой Отечественной войны, так и пенсионеры, именующие себя "детьми войны".

В настоящее время действующее законодательство Российской Федерации не содержит понятия "дети войны". За последние годы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесено множество различных законопроектов, направленных на установление правового статуса данной категории граждан с предоставлением социальных гарантий. В большинстве своем они были отклонены.

В ряде субъектов Российской Федерации региональным законодательством установлены меры социальной поддержки граждан бывших в годы Великой Отечественной войны несовершеннолетними.

В январе 2014 года с предложением проинформировать о своей позиции по вопросу установления правового статуса людей, в раннем возрасте переживших войну, и предоставления им мер социальной поддержки, Уполномоченным было направлено обращение к полномочным представителям Президента Российской Федерации в Центральном, Северо-Западном, Уральском, Дальневосточном и Южном федеральных округах и к главам 13 субъектов Российской Федерации.

Как усматривается из поступивших ответов, позиция правительств (администраций) субъектов Российской Федерации в основном сводится к необходимости выработки на федеральном уровне единых критериев, на основании которых граждане могут быть отнесены к категории "дети войны", и установления единого подхода к предоставлению им дополнительных к существующим мер социальной поддержки.

Предложения Уполномоченного, согласно полученным ответам, направлены Председателю Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов для включения в уже находящиеся на рассмотрении законопроекты.

Национальная безопасность начинается с защиты прав семьи и детей

Анализ жалоб и обращений по вопросам нарушений конституционных прав детей и семьи, поступающих на имя Уполномоченного, свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к реализации государственной политики в сфере защиты указанных прав, включающей в себя профилактику социального сиротства, беспризорности, безнадзорности, алкоголизма, наркомании, суицидов, противоправных деяний, совершаемых несовершеннолетними и в отношении них. Отсутствие единого информационно-аналитического и правового пространства, четкого понятийного аппарата, а также ведение ведомственных взаимонесогласованных учетов влияют на правоприменительную практику, формируют необъективную статистику, не отражающую реальное положение дел, что в итоге ведет к нарушению прав граждан.

Так, при применении статьи 156 Уголовного кодекса Российской Федерации "Неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего" с 1996 года сотрудники прокуратуры, правоохранительных органов и судьи по-прежнему субъективно определяют признаки "жестокого обращения" с детьми*(131). Произвольное определение уровня жестокости для уголовного преследования одних лиц и для решения вопроса в порядке гражданского судопроизводства о применении крайней меры семейно-правовой ответственности к другим, по мнению Уполномоченного, таит в себе набор опасных рисков и благоприятную почву для коррупции.

В Семейном кодексе Российской Федерации (далее - СК РФ) нет определения условиям, представляющим угрозу жизни или здоровью детей, либо препятствующим их нормальному воспитанию и развитию (ст. 121 СК РФ). Учитывая, что законодатель требует в этих случаях немедленное изъятие ребенка из семьи (ст. 77 СК РФ), здесь не должно быть "права на ошибку" и субъективного толкования*(132).

В связи с актуализацией в последнее время тем "домашнего" и "семейного" насилия Уполномоченный считает недопустимым дискредитацию института семьи. Современный единый учет преступлений объединяет по смыслу семейные отношения и отношения, возникающие между соседями по квартире, подъезду и т. д. Это не позволяет разграничить проблемы семейных, домашних и коммунальных правонарушений, всех относящихся к противоправным деяниям на бытовой почве, понять масштаб тех и других, чтобы выработать меры профилактики или помощи. Осуществление мер по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав действующее законодательство возлагает на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - Комиссии). Нормативно-правовая база*(133), регулирующая их деятельность в настоящее время, значительно устарела и не соответствует задачам, стоящим перед комиссиями на современном этапе. В то же время наметившуюся в последние годы тенденцию решения проблем такого регулирования посредством внесения изменений в Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее - Закон N 120-ФЗ)*(134) сложно назвать целенаправленной, системной и эффективной. Более того, разъяснения новых норм Пленумом Верховного Суда Российской Федерации*(135) ясности не вносит.

Взаимодействие субъектов профилактики также не регламентировано, что ведет к их некоординированной деятельности, разрозненности, дублировании друг друга, и в итоге - к дисфункции системы, неразумному увеличению штатов, нерациональному использованию бюджетных средств, снижает результативность работы.

С целью совершенствования мер защиты прав человека Уполномоченный принимает участие в работе Правительственных коллегиальных органов*(136).

Как членом Правительственной Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в декабре 2014 года Уполномоченным внесены предложения в План работы на 2015 год: о недопустимости выселения семей с несовершеннолетними детьми из единственного жилья; о практике выявления, учета, реабилитации несовершеннолетних и родителей, употребляющих спиртные напитки, токсические, наркотические и психоактивные вещества; о мерах по выявлению и привлечению к ответственности взрослых лиц, допускающих продажу несовершеннолетним алкогольной продукции, вовлекающих их в совершение преступлений, пьянство и склоняющих к употреблению наркотиков; о практике отобрания детей при непосредственной угрозе их жизни и здоровью, ограничении и лишении родительских прав и совершенствованию работы по сохранению кровной семьи; о мерах по исполнению судебных решений о взыскании алиментов на содержание несовершеннолетних детей, отобрании ребенка, предоставлении жилья детям-сиротам и оставшимся без попечения родителей; о мерах по профилактике правонарушений несовершеннолетними, привлеченными к уголовной и административной ответственности, а также совершившими общественно-опасные деяния до достижения возраста уголовной ответственности и ряд других.

Несмотря на принятие многочисленных законов, планов, концепций, стратегий, создание рабочих групп и внесение точечных изменений в законодательство, острота проблем в сфере семьи и детства не снижается. Более того, возникли новые вызовы, требующие динамичной и адекватной реакции, согласованных системных взаимосвязанных действий.

Уполномоченный предлагает рассмотреть возможность внесения в повестку дня заседания Совета Безопасности Российской Федерации вопрос "О состоянии и мерах по совершенствованию системы защиты прав семьи и детей, профилактики беспризорности, безнадзорности, алкоголизма, наркомании, суицидов, противоправных деяний, совершаемых несовершеннолетними и в отношении них", что позволит принять итоговый документ с постановкой задач как ведомствам, так и главам регионов.

Проблемы занятости и трудовых отношений в 2014 году

Немного статистики:

По данным Росстата, в 2014 году уровень общей безработицы в среднем составил 5,2% от численности экономически активного населения против 5,5% в 2013 году, уровень регистрируемой безработицы в целом по Российской Федерации составил 1,2% от численности экономически активного населения против 1,3% в 2013 году. Среди безработных 56% - мужчины, 44% -женщины; 61,8% безработных - жители городов. Средний возраст безработного составляет 36 лет.

По данным Минтруда России, в 2014 году в субъектах Российской Федерации создано около 15 тысяч новых рабочих мест для инвалидов, увеличен средний размер возмещения затрат работодателя на оснащение рабочего места для инвалида и создание инфраструктуры, необходимой для беспрепятственного доступа к специальным рабочим местам до 100 тысяч рублей.

Количество несчастных случаев на производстве в 2014 году снизилось на 19% в сравнении с 2013 годом.

Между тем права работников нередко нарушаются работодателями на всех этапах трудовых отношений: при приеме на работу, в процессе труда, в ходе увольнения. Прием на работу часто производится без соблюдения законных процедур, в том числе без заключения трудовых договоров, так что рабочие часто даже не знают условий, в которых они должны работать. Обыденное явление - дискриминация по возрасту при приеме на работу. В трудовых договорах при приеме на работу не прописываются взаимные права и обязанности, что позволяет работодателю навязывать работнику дополнительные функции. Вместо трудовых договоров оформляются гражданско-правовые, о чем работник может и не подозревать. Нарушение правил техники безопасности почти в порядке вещей; несчастные случаи на производстве, как правило, вменяются в вину самим работникам.

В условиях финансового кризиса работодатели быстро возвращаются к практике задержек зарплаты, выплате ее "в конверте". С кризисными временами связана интенсификация труда и уменьшение заработков. Нормой становится бесплатная сверхурочная работа. Увольнения без соблюдения законных процедур тоже обыденное для российских работодателей явление. Чаще всего на работника оказывают давление, чтобы он уволился "по собственному желанию". Участились случаи, когда работодатель злоупотребляет правом на увольнение руководителя предприятия (организации) по пункту 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации*(137), а также правом на увольнение за прогул работника, оказавшегося в тяжелой жизненной ситуации, которому постфактум отказывают в оформлении ранее устно согласованного отгула или отпуска за свой счет.

Последствия нарушений работодателями прав человека на работе: снижение установок работников на инициативу и добросовестность; рост государственных расходов на воспроизводство рабочей силы; уход в тень трудовых отношений, снижение управляемости.

В таких условиях неизмеримо возрастает роль трехсторонних комиссий.

"Работающие бедные"

Длительное время минимальный размер оплаты труда не приводится в соответствие с величиной прожиточного минимума.

Согласно исследованию Института социологии РАН, если среди пенсионеров из-за получения ими надбавок и индексаций к бедным можно отнести около 15%, то среди работающих граждан - более 60%. Среди "работающих бедных" примерно 14% - семьи с двумя детьми, свыше 50% - с тремя и более. Около 80% тех, чья бедность длится больше трех лет, становятся хроническими бедняками.

Для того чтобы минимальный размер оплаты труда (далее - МРОТ) выполнял свою социальную функцию, необходимо определять его границы на адекватном уровне.

По итогам длительного обсуждения Минтруд России заявил о перспективах поэтапного повышения МРОТ до уровня прожиточного минимума трудоспособного населения вплоть до 1 октября 2018 года. Однако в условиях финансово-экономического кризиса, инфляции и роста цен на продукты перенос жизненно важных для простых граждан вопросов "на потом" вряд ли можно считать приемлемым. Кризис проявляется не только в макроэкономике. Самые низкооплачиваемые категории работников ощущают его гораздо острее, чем банки, инвесторы и финансовые аналитики. У неквалифицированных работников бюджетной сферы (например, санитарок, нянечек, техничек, поваров, сторожей) заработная плата нередко равна МРОТ, то есть в 2014 году 5554 рублям, в том числе в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Трудно не согласиться с необходимостью экономии бюджетных средств, но еще труднее понять, как человек будет выживать на пять с половиной тысяч рублей в месяц.

С учетом неблагоприятных факторов социально-экономического развития в 2014-2015 году Уполномоченный обращает внимание Правительства Российской Федерации на недопустимость приостановки или замедления процесса сближения МРОТ с величиной прожиточного минимума.

Первоочередное право: реализация трудовых прав граждан России должна осуществляться в приоритетном порядке

Не подлежит сомнению, что в условиях прогнозируемого роста безработицы первоочередной задачей государства является поддержка своих граждан, обеспечение их занятости и приоритетного права на труд. Не случайно Президент Российской Федерации предложил разработать национальный справочник профессий, востребованных на рынке труда.

По заявлению Минтруда России, в утвержденных в 2014 году новых Правилах определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников предусмотрены новые механизмы, гарантирующие принцип приоритетности замещения вакантных рабочих мест российскими работниками.

В 2014 году главным условием легальности трудовых отношений работодателя с мигрантами являлось получение квоты на привлечение иностранной рабочей силы. Но до сих пор нет внятного объяснения той или иной квоте, анализа социальных рисков в связи с наплывом дешевой иностранной рабочей силы, что не дает точных представлений о реальной потребности экономики в иностранных работниках. А значит, нет и убедительного объяснения для местного населения, почему нам нужно именно столько приезжих, занимающих рабочие места. Около 3,6 миллионов иностранных граждан, по данным Федеральной миграционной службы, нелегально находятся на территории России*(138).

Необходимо создавать предпосылки для притока мигрантов с определенными возрастными, образовательными, профессиональными и иными характеристиками, важными для регионов. И это должно происходить на основе специальных исследований мониторингового типа, которые позволят систематически и динамично выявлять сферы экономики, отрасли, типы и группы предприятий, нуждающихся в притоке иностранной рабочей силы, которые при этом не создадут препятствий и неудобств для местного населения.

Принято считать, что трудовые мигранты заполняют в основном многие непрестижные ниши на рынке труда с тяжелыми условиями работы, на которые не всегда соглашаются местные жители: в сферах строительства, обрабатывающих производств, оптовой и розничной торговли, в сельском и лесном хозяйствах. Многие российские граждане постоянно недовольны своей зарплатой, а приезжие молчат - они рады и зарплате в 5 000 рублей (хотя какая сумма указывается в зарплатных ведомостях, знают только работодатель и налоговые службы). Однако государственная политика занятости не должна прикрываться стереотипами о неготовности россиян к трудоустройству в сферах торговли, благоустройства и производства.

Обращают на себя внимание данные в сфере предоставления коммунальных, социальных и персональных услуг среди занятости населения города Москвы, что занимает всего 4,1% рынка трудоустроенных. При этом потребность в рабочей силе составляет всего 3,1%. Заработная плата в этой сфере также существенно ниже, чем средняя по всем видам экономической деятельности. Объяснить такую необычную статистику для многомиллионного города возможно тем, что данная сфера трудоустройства имеет все признаки теневой зоны.

Стоит обратить внимание на возросшее в 2014 году количество привлекаемых квалифицированных иностранных работников. Если в целом количество приезжих работников в 2014 году уменьшилось и составило 93,5% от потребности 2013 года (1745584 человек), то количество квалифицированных рабочих кадров из-за рубежа возросло. В 2014 году они составили 82,4% от общей потребности в иностранных работниках, тогда как в 2013 году этот показатель составлял 79%*(139). При данной устойчивой тенденции очень важно не допустить, чтобы за бортом трудоустройства оставались граждане России с аналогичной квалификацией.

Вместе с тем оценки реальных возможностей россиянами реализовать себя отстают от их желаемых запросов. Многие эксперты отмечают, что социальные лифты на сегодняшнем этапе практически блокированы. Сейчас работодатели считают выгодными для себя короткие стратегии в отношениях с работниками, когда непонятно, что будет с предоставленным рабочим местом уже через год-два. Наличие возможности реализовать себя наиболее важно для молодых людей с высшим образованием, жителей столицы и крупных городов, сравнительно более состоятельных россиян. "Возможность реализовать себя" - это востребованная ныне ценность, недостижимость которой чаще всего стимулирует отъезд за границу образованных молодых людей. Изменение подходов в формировании трудовой политики позволило бы создать условия, удовлетворяющие в приоритетном порядке кадровые запросы определенной категории российских граждан. Необходимо создать условия, при которых использование отечественных трудовых ресурсов было бы более выгодно, чем замещение их нелегальным миграционным потоком.

В июле 2014 года Государственной Думой был принят в первом чтении проект федерального закона N 535567-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами по патентам и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", изменяющий доступ трудовых мигрантов к рынку занятости. Правовой анализ законопроекта позволил выявить ряд положений, не способствующих в полной мере осуществлению прав и законных интересов как мигрантов, так и их потенциальных нанимателей.

На этом основании в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству Уполномоченным направлялось заключение*(140), ряд правовых позиций которого учтен при доработке законопроекта и в дальнейшем нашел отражение в Федеральном законе*(141) об установлении более гибких правил относительно сроков обращения за патентами и территории их действия, а также в части гарантий рассмотрения обращений, содержащих информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации о миграционном учете.

"Право на очередь"

Граждане, имеющие право на получение жилого помещения по договору социального найма во внеочередном порядке, годами и десятилетиями ожидают положенного им жилья, даже имея на руках судебные решения в их пользу.

Основными причинами нарушений прав граждан на получение жилья вне очереди являются отсутствие свободных жилых помещений муниципального жилищного фонда социального использования в уже построенных домах и отсутствие строительства нового муниципального жилья из-за острой нехватки денежных средств на эти цели.

Как показывает практика, даже вынесение судами решений, удовлетворивших законные требования граждан к местным органам власти, еще не является гарантией обеспечения их жильем. В каждом субъекте Российской Федерации такие решения судов не исполняются длительное время (на протяжении нескольких месяцев и даже лет).

В июле 2014 года Европейский Суд по правам человека вынес пилотное Постановление N 194 по делу "Герасимов и другие против России"*(142). В нем речь шла о жалобах одиннадцати граждан из разных регионов России, шесть из которых пострадали от длительного неисполнения решений судов, обязавших органы власти предоставить им жилое помещение.

Представляется необходимым предложить законодателю выработать единый порядок исполнения судебных решений по предоставлению жилых помещений. В том числе решить вопрос об источниках финансирования этой статьи расходов (на условиях софинансирования регионального и муниципального бюджетов), а также обязать органы власти всех уровней ежегодно предусматривать в своих бюджетах средства на исполнение решений судов о приобретении жилья.

"Ни родителей, ни родительского крова"

На протяжении многих лет сохраняется актуальность проблемы обеспечения жильем детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа.

С 1 января 2013 года действует новый порядок обеспечения жильем детей-сирот и лиц из их числа, согласно которому они должны получить квартиры по договорам найма сроком на пять лет из специализированного жилого фонда. Ответственность за решение жилищных проблем детей-сирот возложена на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Одними из первых регионов, где появились специализированные жилищные фонды для сирот, стали Пермский край, Липецкая, Псковская и Амурская области. Однако далеко не во всех регионах положение дел можно назвать благополучным. Наибольшее количество жалоб к Уполномоченному на нарушение жилищных прав детей-сирот и просьб разъяснить их право на получение жилья поступает из Республики Башкортостан, Краснодарского края и Архангельской области.

Анализ материалов по жалобам и изучение ситуации в регионах показывает, что основными причинами проблем в реализации права детей-сирот на получение жилого помещения являются:

- несоответствие объема выделяемых бюджетных средств фактическому количеству очередников из числа детей-сирот, которые должны быть обеспечены жильем по мере возникновения такого права;

- постоянный рост цен на жилье, существенно опережающий устанавливаемые нормативы стоимости квадратного метра для строительства или приобретения жилья для детей-сирот и лиц из их числа;

- отсутствие свободных жилых помещений по установленным региональным законодательством учетным нормам предоставления и связанные с этим сложности создания специализированного жилого фонда для детей-сирот.

Кроме того, из года в год наблюдается несвоевременное перечисление субсидий из средств федерального бюджета и неполное освоение регионами выделенных средств. На конец 2013 года остаток неосвоенных средств составлял более 1 миллиарда рублей. Задолженность перед детьми-сиротами на 1 января 2014 года имеют 34 субъекта Российской Федерации. Аналогичная ситуация складывалась в 2014 году*(143).

Уполномоченным предлагается Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос об усовершенствовании методики расчета норматива стоимости квадратного метра, на основе которого определяются объемы денежных средств, выделяемых для строительства и приобретения жилья для детей-сирот и лиц из их числа.

С учетом объективных сложностей формирования специализированного жилого фонда для детей-сирот и лиц из их числа, возможные пути решения помимо прочего видятся в совершенствовании законодательства в указанной сфере правоотношений, включая совершенствование системы торгов и закупок с целью установления более гибкой процедуры покупки для них жилья.

"Молодость проходит быстрее, чем очередь"

Надежды многих молодых семей на получение государственной поддержки в жилищной сфере не оправдываются, поскольку выделяемых ежегодно денежных средств недостаточно, чтобы обеспечить всех очередников.

В работе Уполномоченного особое внимание уделяется обращениям молодых семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющих право на государственную поддержку в рамках подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей"*(144). Анализ жалоб таких граждан показывает, что органы местного самоуправления зачастую исключают из указанной подпрограммы молодых людей, которым в процессе участия в ней исполнилось 36 лет, на основании положений пункта 18 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования*(145).

Однако названные положения не регулируют порядок исключения молодой семьи из числа участников подпрограммы, а предусматривают требования, предъявляемые к лицам, претендующим на участие в подпрограмме. При этом возможность исключения граждан из числа участников подпрограммы указанными Правилами, в том числе в связи с достижением определенного возраста, не предусмотрена.

Подпрограмма "Обеспечение жильем молодых семей" Федеральной целевой программы "Жилище" хотя и имеет срочный характер, тем не менее напрямую зависит от финансирования различных бюджетных уровней. В связи с этим семьи, претендующие на упомянутые меры жилищной поддержки, зачастую длительное время стоят в очереди в ожидании улучшения своих жилищных условий и рискуют, как следствие, утратить соответствие ее требованиям исключительно по возрастному признаку.

Такое положение порождает необоснованные различия в объеме социальных прав граждан, относящихся к одной категории, и тем самым подрывает доверие к институтам государства, принявшего на себя публичные обязательства.

Данная позиция отражена в заключении Уполномоченного, направленном в октябре 2014 года в Конституционный Суд Российской Федерации*(146) в связи с рассмотрением жалобы гражданки С. Согласно сформулированной им правовой позиции в Определении от 15.01.15 N 3-О92*(147) установление категорий граждан, нуждающихся в жилище, определение порядка и условий обеспечения им с учетом социального статуса относится к прерогативе законодателя и (или) Правительства Российской Федерации, исходя из имеющихся у государства финансово-экономических и иных возможностей.

Уполномоченный отмечает социальную значимость и актуальность данной подпрограммы, предоставляющей молодым семьям возможность более гибких и оперативных способов улучшения жилищных условий (с использованием их собственных денежных средств). Вместе с тем представляется необходимым Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос об изменении механизма предоставления социальных выплат молодым семьям на приобретение жилья, повысив степень их гарантированного получения.

"Бездомные... офицеры"

По-прежнему продолжает оставаться острой "застарелая" жилищная проблема у военнослужащих запаса и членов их семей, проживающих в бывших закрытых военных городках.

Один из многочисленных примеров критической ситуации сложился в городском поселении Рощинский Самарской области. Правительством Российской Федерации он был исключен из Перечня закрытых военных городков Вооруженных Сил Российской Федерации, имеющих жилищный фонд.

В результате более тысячи военнослужащих запаса и членов их семей, проживающих в этом поселении, утратили право на отселение из него, не получив при этом право на приватизацию занимаемых ими служебных квартир. В попытке привлечь внимание к проблеме и отстоять свои права жители стали проводить митинги, массово обращаться в государственные органы, предпринимать попытки перекрыть федеральную трассу. Противостояние жителей получило широкое освещение в СМИ, один офицер скончался от инфаркта. Все это лишь малая часть борьбы за права.

В соответствии с приказом заместителя Министра обороны Российской Федерации, регламентирующим вопросы исключения из специализированного жилищного фонда и передачи объектов недвижимости в собственность городского поселения Рощинский*(148), 649 квартир должны были быть переведены из служебных в собственность муниципалитета, что позволило бы приватизировать их семьями военнослужащих запаса. Однако проблема до конца так и не решена: акты приема-передачи на 270 квартир из Минобороны России в администрацию городского поселения Рощинский не поступили. Неразбериха в документах по сдаче жилых домов в эксплуатацию и нерасторопность ФГУ "Приволжско-Уральское территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России не может служить оправданием длящегося нарушения прав военнослужащих, уволенных в запас. Уполномоченный настаивает на немедленном принятии Минобороны России мер, направленных на исполнение изданного им же приказа. Офицеры выполнили свой долг перед страной - Минобороны России обязано выполнить свой долг перед офицерами.

Жилой фонд во многих бывших военных городках изношен, квартиры в таких домах фактически не имеют "рыночной стоимости", поэтому решить вопрос путем продажи военными пенсионерами своих квартир и покупки жилья в других городах практически невозможно.

В 2014 году Уполномоченным направлялись предложения по возможному решению данной проблемы Министру обороны Российской Федерации, Министру регионального развития Российской Федерации и Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации*(149).

В частности, предлагалось сохранить за военными пенсионерами, проживающими на территориях бывших закрытых военных городков и желающими переселиться из них в иные муниципальные образования и субъекты Российской Федерации, право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета посредством получения государственного жилищного сертификата*(150). Уполномоченный рассчитывает на конструктивную работу по разрешению затронутой жилищной проблемы со всеми федеральными органами власти.

Анализ поступающих к Уполномоченному жалоб военнослужащих свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования механизма реализации ими права на улучшение жилищных условий. Если для предоставления жилых помещений военнослужащим применяется норма в 18,0 кв. м. на 1 человека*(151), то для постановки в очередь на улучшение жилищных условий единой федеральной учетной нормы нет. Ее размеры устанавливаются органами местного самоуправления (от 9,0 до 15,0 кв. м. на человека) в различных субъектах Российской Федерации, что меньше нормы предоставления жилья военнослужащим. В результате возникает неравенство между правом военнослужащих на обеспечение жильем и размерами жилья. А главное, в расчет принимается учетная норма, устанавливаемая органами местного самоуправления, тогда как обеспечение военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями осуществляется Минобороны России за счет средств федерального бюджета.

Уполномоченным в течение 2014 года неоднократно направлялись обращения по вопросу установления для военнослужащих единой федеральной учетной нормы в Правительство Российской Федерации*(152). Соотношение положительных и отрицательных заключений федеральных органов исполнительной власти на предложения Уполномоченного постепенно меняется в пользу исключения неравенства между военнослужащими в реализации их прав на обеспечение жильем. Уполномоченный вправе рассчитывать на то, что депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации обратят внимание на изложенную проблему и поддержат предложение об установлении единой учетной нормы площади жилого помещения для военнослужащих.

"Непросто, когда некуда идти"

Граждане, оказавшиеся без жилья, должны иметь возможность обрести крышу над головой, пусть временно...

Актуальной является проблема граждан, которые оказались без жилья вследствие той или иной экстремальной ситуации. Особенно сложные обстоятельства складываются в зимний период и для семей с детьми. Пребывающие в стрессовом состоянии граждане оказываются не в силах самостоятельно решить жилищный вопрос. Далеко не всегда помогает и государство, оставляя людей один на один со своей бедой.

В соответствии с законом, временное жилье гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, предоставляется в маневренном фонде.

Значительное количество обращений по этой теме свидетельствует о фактическом отсутствии сформированного государственного и муниципального жилищного маневренного фонда. Наблюдается как острый дефицит жилых помещений маневренного фонда, так и их неудовлетворительное инженерно-техническое состояние.

Полномочия по созданию и содержанию маневренного фонда, возложенные на органы государственной власти и местного самоуправления, реализуются ими не в полном объеме. А отсутствие должной ответственности за исполнение своих обязанностей позволяет им манипулировать ситуацией, ссылаясь на отсутствие финансирования.

Необходимо отметить, что в некоторых муниципальных образованиях (например, в Томске и Ростове-на-Дону) разработаны и реализуются муниципальные программы по созданию маневренного жилищного фонда. Уполномоченным отмечается необходимость инвентаризации, а также определения технических параметров и потребностей в объемах маневренного жилищного фонда, но для этого сначала требуется собрать и проанализировать соответствующие статистические данные на федеральном и региональном уровнях*(153).

Нуждается также в разработке правовой механизм, позволяющий возложить на органы государственной власти и местного самоуправления обязанность по формированию целевых программ по созданию нового маневренного жилищного фонда, совершенствованию технического состояния уже имеющегося, а также формам контроля за их фактической реализацией.

Представляется целесообразным организовать систему частно-муниципального партнерства, включая льготные условия для строительства; заключение арендных договоров с собственниками жилых помещений и предоставление жилых помещений в соседних муниципальных образованиях в случае острой необходимости.

Об этом шла речь в ходе встречи Президента Российской Федерации с Уполномоченным 17 ноября 2014 года, по итогам которой главой государства дано поручение рассмотреть поставленные в обращении вопросы заместителям Председателя Правительства Российской Федерации. В настоящее время федеральными органами исполнительной власти ведется работа по указанной проблеме.

Кроме того, представляется необходимым внесение дополнений в Жилищный кодекс Российской Федерации в части расширения категорий граждан и оснований предоставления им жилых помещений маневренного фонда.

С целью формирования рынка доступного жилья и развития жилищного фонда социального использования субъектами Российской Федерации осуществляется разработка и принятие нормативных правовых актов, а также региональных программ развития рынка арендного жилья. В 32 субъектах Российской Федерации такие региональные программы приняты, в 17 субъектах Российской Федерации находятся в стадии разработки. По данным Минстроя России, принятие указанных нормативных актов субъектов Российской Федерации и региональных программ планируется до конца 2015 года.

Направленные Уполномоченным в Правительство Российской Федерации предложения по решению обозначенных вопросов используются профильным министерством при работе с субъектами.

"Чувство долга"

Взыскание долга нередко накладывается на все денежные средства должника, являющиеся для него единственным источником дохода.

При исполнении судебного решения судебный пристав-исполнитель вправе обратить взыскание на заработную плату, пенсию и иные доходы должника, но в определенном размере. Как правило, может быть удержано не более 50% заработной платы и иных доходов. Судебному приставу-исполнителю позволено обращать взыскание на эти средства, даже если они размещены на счете в банке*(154). Со счетов или зарплатных карт можно списать всю накопленную сумму, за исключением суммы последнего платежа, к которому должно применяться 50% ограничение.

При этом обязанность пристава выяснять, что за средства поступают на счет и учитывать, что эти деньги могут быть суммами доходов, на которые не обращается взыскание либо к ним должно применяться процентное ограничение, законом не предусмотрена.

Таким образом, приставы, установив наличие счета в банке и не имея представления, из чего складывается данная сумма, выставляют поручение о списании ее в полном объеме, нарушая упомянутую правовую норму.

По той же причине распространены ситуации, когда сразу после возбуждения исполнительного производства должник остается совсем без средств к существованию. Это происходит потому, что пристав, установив одновременно и место работы должника, и его счет в банке, принимает меры по обращению взыскания на оба источника. В итоге получается, что половина заработной платы высчитывается работодателем, а остаток списывается после поступления на счет в банке.

К сожалению, сегодня сложился подход оправдания действий пристава, лишившего гражданина средств к существованию, и перекладывания ответственности за это на должника, который не сообщил о том, что поступающие на счет суммы имеют целевое назначение и обращение на них взыскания невозможно либо должно быть ограничено.

Необходимо учитывать, что указанная ситуация негативно отражается в первую очередь на гражданах, относящихся к социально-незащищенным слоям населения, которые уже находятся на грани, а то и за "чертой бедности", некоторые - в преклонном возрасте; имеющие инвалидность и т. д.

Разрешая жалобы этих граждан, Уполномоченный убеждается, что многие из них узнают о наличии исполнительного производства лишь после того, как лишаются выплат. Они не знают своих прав, не представляют себе, что могут полностью потерять единственный источник дохода, считая свои пенсии и социальные выплаты неприкосновенными.

Уполномоченному трудно согласиться с практикой, которая поставила отдельных граждан под угрозу остаться без средств к существованию на долгие месяцы в силу собственной правовой неграмотности.

В целом анализ ситуации с реализацией конституционных прав граждан в соотношении с применением законодательства об исполнительном производстве позволяет предложить следующее:

- законодательно установить обязанность судебного пристава-исполнителя предварительно выяснять всеми доступными способами (включая опрос должника и запрос в банке сведений не только о наличии счета, но и источника поступления на него средств, получение такой информации у работодателя и из Пенсионного фонда Российской Федерации) действительное материальное положение гражданина и лишь потом определять, на какие доходы обращать взыскание и в каком объеме;

- предусмотреть ответственность за неисполнение данной обязанности, приведшее к лишению должника средств к существованию.

"СудьбоСносные последствия кредитов"

Настоящее социально-правовое бедствие развернулось в отношении людей, взявших кредиты в валюте в условиях финансово-экономического кризиса.

По оценкам экспертов, на сегодняшний день в стране действует около 30000 договоров на ипотечное жилищное кредитование в валюте. Значительная их часть выдана в 2005-2008 годах, когда банки массово продвигали валютную ипотеку. Именно тогда они, не учитывая валютные риски, активно предлагали кредиты в долларах, евро, йенах, швейцарских франках гражданам, доходы которых не позволяли получить ипотеку в рублях.

В результате к 2015 году тысячи добросовестных, но менее обеспеченных заемщиков (по сравнению с теми, кто брал рублевые кредиты) оказались не в состоянии выплачивать долг, который за короткий срок вырос в 2-3 раза. Многие из них не смогут никогда выплатить долг без кардинального снижения его общего объема. Более того, даже продажа заложенного жилья не позволит им погасить свои обязательства перед банками, поскольку стоимость недвижимости, выраженная в иностранной валюте, существенно снизилась.

Банк России сделал важный шаг, рекомендовав пересчитать долги по курсу на 1 октября 2014 года и разрешив проводить реструктуризацию валютной ипотеки без обязательного доначисления резервов. К сожалению, кредитные институты проигнорировали рекомендацию регулятора, пытаясь выжать из своих клиентов по максимуму.

Отдавая должное аргументам относительно рисков, которые граждане самостоятельное принимали на себя, заключая кредитные договоры, Уполномоченный тем не менее видит в сложившейся ситуации серьезную социально-экономическую проблему.

Если государство и корпорации используют практику договариваться между собой об условиях списания долгов, их реструктуризации, о снижении процентов по кредитам и т. п., то для простых граждан этот путь практически недоступен. Напротив, невзирая на их материальное положение и жизненные ситуации, банки и коллекторские агентства "выколачивают" из должников денежные суммы. Причем еще вчера должники были желанными клиентами кредитных организаций, которых они заманивали быстрыми займами, мгновенным субсидированием и необыкновенно выгодными условиями. Сегодня доверчивые граждане оказались добычей для акул кредитного бизнеса, для которого, как оказывается, не существует никаких моральных норм. Потеря работы, скачки курса валют, рождение ребенка - все это не имеет никакого значения для банков, агентств и коллекторов, угрожающих клиентам и их близким в случае невозврата долгов неблагоприятными для них последствиями.

Гражданам на защиту со стороны государства рассчитывать особо не приходится: их проблемы отнесены к спорам хозяйствующих субъектов, а стало быть, выкручиваться в жизненных ситуациях любой сложности они должны сами. Социальными "издержками" сложившейся ситуации являются искалеченные человеческие судьбы и суициды людей, не нашедших ни финансовых источников выплат, ни моральных сил жить с чувством неоплаченного долга.

Представляется, что в целях снятия остроты сложившейся социальной проблемы необходимо ввести "мораторий" на обычный порядок взыскания задолженности по кредитным обязательствам.

Ко времени завершения работы над Докладом стало известно о внесении группой парламентариев 30 марта 2015 проекта федерального закона N 756369-6 "О введении временного запрета на взыскание задолженности, обращение взыскания на заложенное имущество, уступку прав требования и передачу закладных третьим лицам в отношении заемщиков, имеющих обязательства, выраженные в иностранной валюте, по кредитным договорам". Хотелось бы выразить надежду на его скорейшее принятие.

В настоящее время большинство микрофинансовых организаций выдает гражданам нецелевые, необеспеченные кредиты под заоблачные проценты*(155). В результате микрофинансирование переродилось в аналог ростовщических контор, деятельность которых ведет к снижению качества жизни и обнищанию слабо защищенных слоев общества, способствует социальной нестабильности, росту инфляционных настроений и криминализации населения.

В сложившихся условиях назрела необходимость обсудить со всеми заинтересованными органами власти, общественными организациями и экспертами возможность более эффективного правового регулирования отношений потребительского кредитования и взыскания долгов с физических лиц в целях недопущения негативных социальных последствий стихийного изменения условий в финансово-экономической сфере, включая установление максимально допустимой ставки по потребительским займам микрофинансовых организаций, кредитно-потребительских кооперативов и ломбардов (без обязательной привязки к среднерыночным ставкам).

Правительству Российской Федерации целесообразно разработать нормативные правовые акты, предусматривающие реализацию мер, направленных на защиту должников от неправомерных методов взыскания долгов (в том числе рассмотреть возможность отдельных ограничений для деятельности коллекторских агентств) на территории Российской Федерации.

"Условное землевладение"

Граждане могут легко лишиться своей земли, оставаясь де-юре ее собственником.

Существенная часть жалоб, поступающих к Уполномоченному, связана с опосредованным лишением граждан права собственности на земельные участки, несмотря на наличие законных оснований возникновения данного права и признания его государством.

Люди в соответствии с действующим законодательством приобретают земельные участки (на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятого в пределах его компетенции; по гражданско-правовым сделкам, оформленным надлежащим образом; в порядке распределения между членами садовых и дачных товариществ, который отражен в соответствующих документах) и считают себя их собственниками, поскольку право было в установленном порядке зарегистрировано или приравнено к зарегистрированному, как то предписано положениями пункта 9 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"*(156).

При попытке размежевать свой участок с целью установления границ и внесения соответствующих сведений в Государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) собственник узнает, что его участок имеет не только иной адрес, но и нового владельца. Причиной возникновения таких ситуаций является общеизвестный факт, что до принятия Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"*(157), земельные участки ставились на учет декларативно, то есть без определения границ. К сожалению, это используется не только недобросовестными членами правлений садовых и дачных некоммерческих товариществ (далее - СНТ и ДНТ), но и органами государственной власти и местного самоуправления. Зачастую они принимают решения о формировании "нового" земельного участка, присвоении ему иного адреса, сопровождающееся установлением границ земельного участка, и предоставлении юридическому лицу или гражданину без выяснения факта наличия или отсутствия прав на него иных лиц или игнорируя имеющиеся о них сведения.

По искам граждан, являющихся фактическими и титульными собственниками таких земельных участков, суды приходят к выводу о невозможности их идентификации ввиду отсутствия границ и, как следствие, - о недоказанности заявленных прав. При этом первичные землеотводные документы либо не исследуются, либо во внимание не принимаются. В то же время права новых землевладельцев, землепользователей или собственников спорного земельного участка признаются судом, земельный участок прежнего собственника снимается с кадастрового учета, что ведет к юридической ликвидации данного объекта недвижимости.

В результате гражданин остается титульным собственником земельного участка, поскольку его зарегистрированное право никем не оспорено, но в то же время сам объект права отсутствует. То есть право на бумаге есть, а по факту указанного в документе земельного участка нет.

Уполномоченный полагает недопустимой подобную практику, поскольку при снятии земельного участка с кадастрового учета и аннулировании записи в ГКН на основании решения суда граждане утрачивают право на земельный участок не в результате оспаривания своего зарегистрированного права, а путем искусственного (виртуального) уничтожения земельного участка. Более того, земельный участок, на который зарегистрированное в силу закона право собственности давно возникло у конкретного лица, перераспределяется или продается другому лицу, т. е. фактически изымается у первого собственника без правовых оснований.

Невозможность добросовестного приобретателя земельного участка отстоять свои права обусловлена недооценкой специфических особенностей земельного участка как объекта права. Суды, снимая земельный участок с кадастрового учета без оспаривания зарегистрированного права его титульного собственника, полагают, что органы власти или местного самоуправления, в компетенции которых находится данный вопрос, "нарежут другой кусок земли". А что делать, если свободных земель уже не осталось? Как быть с зарегистрированным и никем не оспоренным правом первого собственника земельного участка?

Выход из создавшейся ситуации состоит в неукоснительном соблюдении правоприменителями норм закона, регулирующих отношения собственности. Принятие Пленумом Верховного Суда Российской Федерации специального постановления, разъясняющего нижестоящим судам особенности рассмотрения гражданских дел по земельным спорам, могло бы существенным образом способствовать правовой защищенности граждан в данной сфере.

"Нарушители поневоле..."

Добросовестные приобретатели земельных участков, категория и виды разрешенного использования которых установлены государственными органами или органами местного самоуправления, могут внезапно оказаться самовольными застройщиками.

Особое внимание уделяется Уполномоченным коллективным обращениям. К их числу относятся жалобы граждан на признание судами недействительными решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации о переводе земель из одной категории в другую или решений органов местного самоуправления об изменении вида разрешенного использования земельного участка на исключающий возведение на нем каких-либо строений.

Ничего не подозревающие граждане, не допускающие даже мысли, что полученные ими от администрации документы могут быть незаконными, брали кредиты или продавали имеющиеся в городе благоустроенные квартиры, чтобы облагородить никем не используемые сельскохозяйственные земли, создать на них ухоженные огороды и вырастить цветущие сады, в зелени которых будут утопать их жилые дома.

При выявлении нарушений должностными лицами, принимавшими решения об изменении вида разрешенного использования земли, акты и сделки по передаче земельных участков в собственность признаются недействительными. Последствия принятых судом решений очевидны - утрата гражданами, приобретшими в установленном порядке и открыто пользующимися своими земельными участками, права собственности на них, а также на возведенные строения, как следствие, наличие материального ущерба, возместить который фактически невозможно.

Вызывает особую тревогу распространение практики изменения органами государственной власти или местного самоуправления вида разрешенного использования земель, из которых уже сформированы, поставлены на кадастровый учет и оформлены в собственность граждан отдельные земельные участки.

В настоящее время на контроле Уполномоченного находится вопрос о юридической судьбе земельных участков, на которых расположены ДНТ "Радонежские просторы", "Рязанцы", "Лешково", "Радонеж", "Новоселье", "Репихово" и "Хотьковский". Более 1500 семей, которые приобрели в 2009-2012 годах земельные участки вблизи Радонежа, относящиеся к категории сельскохозяйственных земель с разрешенным на момент их приобретения видом использования "под дачное строительство", обратились с коллективными и индивидуальными жалобами. Земельные участки в указанных товариществах использовались для определенных целей, на них были построены жилые или нежилые помещения, на которые в установленном порядке были зарегистрированы права.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.03.2014 N 426-р*(158) "Древний Радонеж" был отнесен к объектам культурного наследия федерального значения и установлен его вид - достопримечательное место. Министерством культуры Московской области от 20.05.2014 N 199-р утверждены границы указанной территории*(159). На основании приказа Минкультуры России от 25.08.2014 N 1468*(160) "Древний Радонеж" зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия.

Следующим шагом, согласно поручению Правительства от 17.12.2013 N ОГ-П44-9125, должно стать принятие разработанного проекта приказа об утверждении характера использования, ограничений и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству территории объекта культурного наследия "Древний Радонеж". Этот весьма болезненный вопрос в силу определенных обстоятельств стал предметом широкого публичного обсуждения.

В сентябре 2014 года Уполномоченным направлено обращение в Министерство культуры Российской Федерации с просьбой проинформировать о ходе выполнения поручения Правительства Российской Федерации, а также предоставить возможность для участия его представителей в обсуждении вопроса правового режима использования достопримечательного места.

По мнению должностных лиц Министерства, в случае принятия указанного проекта приказа, имущественные права граждан на земельные участки нарушены не будут, так как на землях, расположенных в границах зоны охраняемого ландшафта, установлен режим использования, разрешающий возделывание на земельных участках сельскохозяйственных культур и запрещающий любое строительство.

Однако в большинстве своем граждане вложили заемные средства в строительство своих жилищ для того, чтобы заниматься семейным садоводством или огородничеством, иметь место для постоянного проживания или отдыха, и все это станет для них невозможным в отсутствие на земельных участках необходимых строений.

Министерству культуры России целесообразно приложить все усилия для поиска взаимоприемлемых решений и не допустить нарастания конфликта между добросовестными приобретателями земельных участков с одной стороны и сторонниками сохранения культурного наследия с другой, между частными и общественными интересами.

"Новое решение - новые проблемы"

Повышение доступности дошкольного образования достигнуто, в том числе за счет закрытия ясельных групп.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки"*(161) к 2016 году должно быть обеспечено 100% доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет.

Сделано для этого очень многое: строятся новые здания детских садов; в муниципальную собственность возвращаются ранее изъятые из системы образования здания; из бюджетов различных уровней частично дотируются содержание детей в частных детских садах и семейных детских группах; поддерживаются проекты билдинг-садов; создаются дополнительные места в имеющихся группах; движение очередности становится более прозрачным путем подачи родителями заявления на зачисление ребенка в дошкольное образовательное учреждение (далее - ДОУ) через автоматизированную систему, в результате чего родителям уже не надо зависеть от подходов и настроения заведующих детсадами и чиновников районных администраций.

По данным Минобрнауки России, за последние годы создано более 400000 новых мест в детских садах. Сократилась очередь в дошкольные образовательные учреждения. Вместе с тем стремление чиновников добиться нужных отчетных показателей реализовалось и с помощью такого "творческого" подхода, как ликвидации групп полного дня для детей младше трех лет, что не предусмотрено Указом.

Высвобождающиеся места в детских садах предоставлялись детям старшего возраста, и показатели доступности дошкольного образования таким образом повышались. Родителям малышей до трех лет предлагают группы кратковременного и адаптационного (до 40 минут в день) пребывания, которые не позволяют осуществлять полноценную трудовую деятельность.

Аналогичные решения приняты в целом ряде российских регионов. Недопустимо формирование отчетных показателей по исполнению Указа Президента Российской Федерации за счет сокращения групп полного дня для детей младших возрастов. Уполномоченный полагает, что с целью объективной оценки роста доступности дошкольного образования Минобрнауки России могло бы опубликовать официальные показатели фактического создания новых мест в детских садах и фактического расширения сети ДОУ.

"Слияния и поглощения"

Реорганизация образовательных учреждений в 2014 году вызвала массовое возмущение родительской общественности.

Реорганизация в Москве специализированных (коррекционных) образовательных учреждений (либо их объединение с общеобразовательными и дошкольными образовательными учреждениями) - следствие принятия Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". В п. 16 ст. 2 закона определена категория детей с ограниченными возможностями здоровья, однако их правовой статус не установлен, в отличие от детей-инвалидов, на образование которых выделяют дополнительные средства*(162).

Среди этой категории много детей с недоразвитием речи, различными задержками психического развития, для которых требуются занятия по определенным методикам. Последствия слияния означают утрату для образовательного учреждения статуса "коррекционный", что приводит к увольнению дефектологов, психологов, медиков и других специалистов, помощь которых жизненно необходима детям и не оказывается в обычных школах.

Возникают обоснованные опасения, что в дальнейшем в результате объединения специализированные образовательные организации потеряют свою специфику. Это может привести к снижению уровня образования в школах с углубленным изучением различных предметов, а также к потере методик образования и воспитания в коррекционных школах, в специальных учебно-воспитательных учреждениях для детей и подростков с девиантным поведением.

Также родители часто указывают на факты нарушений процедуры проведения реорганизации: отсутствие согласия управляющих советов школ, несвоевременное информирование родителей о возможных изменениях, нежелание администрации образовательных организаций и органа управления образованием идти на контакт с родителями.

2.4 Культура и экология в обществе потребления

Разрушение памятников архитектуры и исторического наследия как фактор массового поражения общества в культурных правах

За последние 15 лет в стране, по экспертным оценкам, утрачено более 2500 памятников истории и архитектуры. Состояние половины памятников, охраняемых государством, является неудовлетворительным. Помимо проблемы недостаточности бюджетных средств, направляемых на сохранение архитектурных памятников, Уполномоченный обращает внимание органов власти на снос памятников архитектуры, осуществляемый в целях строительства новых объектов, повсеместное новое строительство в охранных зонах объектов культурного наследия, искажение исторического облика городов и природных ландшафтов.

В целях придания видимости законности сносу старинных зданий либо новому строительству на охраняемых территориях используются весьма изощренные способы манипуляций с режимом зон охраны, с охранным статусом, с предметом охраны, с историко-культурной экспертизой и даже с адресом местоположения объектов архитектурного наследия. Не случайно органы исполнительной власти многих регионов страны не создали общественные советы по вопросам сохранения культурного наследия, что лишает возможности экспертное сообщество и представителей общественных объединений участвовать в обсуждении и решении вопросов градостроительства и сохранения историко-культурного наследия.

В 2014 году жертвами невежественного отношения к историческому наследию в городе Москве стали: объект культурного наследия федерального значения "Дом жилой, XVII-XIX вв.", известный как "Палаты Киреевского"; особняк XIX века, находящийся в охранной зоне на Таганке; Дом Прошиных на Тверской 1905 года постройки в стиле модерн; "Ансамбль доходных домов купца Привалова, арх. Э. Р. К. Нирзнее".

"Долгая дорога к Храму"

Не менее актуальной проблемой остается недобросовестное затягивание решения вопросов о предоставлении земельных участков для строительства культовых зданий.

Вопрос строительства культовых зданий остается одним из самых болезненных: количество конфликтов из-за их возведения не уменьшается. Одним из самых резонансных стал случай вокруг строительства мечети в Калининграде. Этот конфликт, длящийся уже около 20 лет, в 2014 году лишь усугубился. В апреле Московский районный суд Калининграда признал незаконным постановление главы городской администрации о выделении двух участков для строительства мечети и разрешении на строительство, в июне Калининградский областной суд это решение подтвердил. Губернатор Калининградской области пообещал выплатить общине компенсацию за уже вложенные в строительство средства. Верховный Суд Российской Федерации отказался рассматривать жалобу мусульман, и члены общины обратились в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ). В конце декабря 2014 года ЕСПЧ зарегистрировал жалобу калининградских мусульман на действия властей.

Проблемы со строительством мечетей наблюдались и в других субъектах Российской Федерации. Мэрия Новосибирска отменила свое постановление о выделении участка для строительства мечети на 1-й Грузинской улице. Этому предшествовали протесты местных жителей. Протестовали жители города и против строительства мечети в лесопарковой зоне - на улице Учительской.

Кроме того, на протяжении ряда лет к Уполномоченному с такими проблемами обращались христиане веры евангельской, молокане, кришнаиты, старообрядцы. В частности, выделенная обществу сознания Кришны в срочное безвозмездное пользование территория в деревне Верескино по решению Градостроительно-земельной комиссии города Москвы в 2013 году была изъята. Уполномоченным было направлено обращение, в том числе 11.04.2014 к Мэру Москвы с просьбой рассмотреть ситуацию с кришнаитским храмом. Согласно поступившему ответу "подбор нового земельного участка для размещения храма возможен только после разработки территориальных схем Троицкого и Новомосковского административных округов города Москвы", то есть решение вопроса о землепользовании для культового сооружения фактически отложено на неопределенный срок.

Затягивается решение вопроса о предоставлении участка под строительство молитвенного дома-церкви для Общины духовных христиан-молокан. По сообщению заместителя Мэра Москвы, все также необходима разработка территориальных схем Троицкого и Новомосковского административных округов города Москвы.

Аналогичная ситуация сложилась с выделением земельного участка под строительство старообрядческого храма в городе Тольятти Самарской области.

Следует отметить, что подобные трудности при строительстве храмов отмечаются и по отношению к Русской Православной Церкви, в частности, в контексте реализации столичной "Программы 200 храмов".

Большинство проблем на пути к строительству культовых сооружений, как и в предыдущие годы, связано с тем, что намеченные под строительство участки располагаются в зеленых зонах, против застройки которых выступают местные жители и экологи. Тем не менее в решении данной проблемы есть и положительные примеры. Так, к Уполномоченному на протяжении ряда лет обращался пастор религиозной организации христиан веры евангельской "Церковь Святой Троицы" с просьбой о содействии в разрешении вопроса о выделении земельного участка для строительства молитвенного здания. В результате принятых Уполномоченным мер по защите прав названной религиозной организации на свободу вероисповедания в сентябре 2014 года Москомархитектурой в районе Новокосино евангелистам выделен земельный участок.

"Обряды совершай и порядок соблюдай"

Законодательные изменения относительно порядка согласования публичных религиозных мероприятий.

В 2014 году законодательство в сфере обеспечения свободы совести и свободы вероисповедания существенно дополнилось*(163). Согласно Федеральному закону от 22.10.2014 N 316-ФЗ*(164) проводить богослужения и отправлять религиозные обряды и церемонии, не оповещая при этом местные власти, можно в помещениях и на земельных участках, принадлежащих религиозным организациям на праве собственности или ином имущественном праве, а также в местах паломничества, крематориях, на кладбищах. В других случаях публичные религиозные обряды и богослужения, проводимые в общественных местах и требующие обеспечения общественного порядка, приравниваются к митингам и шествиям, для проведения которых необходимо уведомление местных властей в установленном законом порядке. Однако при этом не вполне оправдано расширение возможностей религиозных групп или собраний граждан пользоваться большими правами и свободами, чем местные или централизованные религиозные организации, поскольку этот закон распространяется только на религиозные организации (а не религиозные группы).

Согласно информации, предоставленной Министерством юстиции Российской Федерации, на 1 октября 2014 года в России зарегистрировано 27315 религиозных организаций, из них 544 централизованных религиозных организаций (в том числе двести одна организация действует на территории одного субъекта Российской Федерации)*(165). По состоянию на начало 2014 года большинство религиозных организаций составляют православные (15 196) и исламские (4 831)*(166).

7 октября 2014 года Государственная Дума рассмотрела в первом чтении разработанный Правительством Российской Федерации проект федерального закона*(167), который предполагал отмену утверждения 15-летнего срока существования религиозной группы для получения регистрации в качестве религиозной организации и требования к религиозным организациям ежегодно предоставлять информацию о продолжении своей деятельности. В то же время в законопроекте содержались нормы, ужесточающие регистрацию религиозных групп и умаляющие права местных религиозных организаций.

Уполномоченным направлено заключение на этот законопроект с предложением о возможности установления дифференцированного объема правомочий в организации религиозных объединений на территории Российской Федерации в целях реализации вступившего в силу 10 марта 2010 года решения Европейского Суда по правам человека по делу "Кимля и другие против России" (жалобы NN 76836/01 и 32782/03).

Несмотря на отмеченный существенный прогресс в сфере правового обеспечения свободы вероисповедания, к Уполномоченному продолжают поступать жалобы от представителей различных религиозных организаций.

Так, летом 2014 года поступило несколько обращений с жалобами на привлечение к административной ответственности за проведение молитвенных собраний в зданиях местных дворцов культуры без направления об этом уведомления в органы исполнительной власти. Организаторы религиозного мероприятия исходили из того, что проведение собрания во дворце культуры с разрешения его администрации вряд ли может быть связано с необходимостью принятия мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности участников религиозных обрядов и церемоний и других граждан. Однако, по мнению районного и областного судов, в данном случае требовалось обязательное уведомление властей в связи с проведением публичного мероприятия. В настоящее время в Верховный Суд Российской Федерации Уполномоченным направлено соответствующее ходатайство о проверке вынесенных судебных постановлений.

Прошедший год ознаменовался усилением социальной напряженности и возникновением ряда резонансных конфликтов на почве защиты религиозных чувств верующих. В ближайшей перспективе эти негативные тенденции могут получить дальнейшее развитие, если совместными усилиями общественных и государственных институтов не будут проведены широкие обсуждения и дискуссии в поисках взаимоприемлемого компромисса, достижения согласия и снятия непреодолимых противоречий между уважением к чувствам верующих и правом на свободу творчества, преподавания и участия в культурной жизни.

"Север - дальний, проблемы - близкие"

Права на исконную среду обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока необходимо решать на системной основе.

Нарушения прав коренных малочисленных народов выражаются в ухудшении условий труда и проживания из-за изменения экологической среды, в силу деятельности ресурсодобывающих компаний, а также сокращения квот на промысловые виды деятельности, что ставит под угрозу традиционный образ жизни. Данные действия сопровождаются установлением региональными властями размеров компенсационных выплат от ресурсодобывающих компаний без учета мнения жителей.

Уполномоченному поступают обращения относительно несоблюдения прав коренных малочисленных народов от граждан, общественных объединений и органов государственной власти.

В статье 69 Конституции Российской Федерации устанавливается, что государство гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Некоторые общины за последние десятилетия были лишены мест традиционного обитания, в то время как для многих из них взаимосвязь с их землями, территориями и ресурсами является определяющей характеристикой.

В настоящее время действия по защите и продвижению прав коренных малочисленных народов носят несистемный характер. Налицо стагнация процесса совершенствования профильного законодательства*(168).

Проблемным, сточки зрения правоприменения, является Федеральный закон от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", гарантирующий защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, а также сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия*(169). Не подкрепленный механизмом выполнения, он выглядит декларативным. Положения закона не реализуются по той причине, что на федеральном уровне не принят порядок создания территорий.

Необходимо отметить, что практически во всех субъектах Российской Федерации, где проживают представители коренных малочисленных народов, имеются законодательные акты, защищающие их права. Однако наличие широкой законодательной базы - и федеральной, и региональной - не препятствует нарушению их прав.

Актуальным является вопрос о возмещении коренным малочисленным народам и их объединениям убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания деятельностью лесозаготовительных предприятий. К примеру, вырубка дальневосточных лесов с участием транснациональных компаний подрывает основы традиционного природопользования многих представителей коренных малочисленных народов, занимающихся охотой, сбором дикорастущих растений, рыболовством. Также необходимо отметить противоречия в Лесном кодексе Российской Федерации в части заготовок деловой древесины для собственных нужд коренными малочисленными народами на их исконных землях, включенных в состав национальных парков*(170).

Источником разного рода сложностей является факт слабой развитости субъектов малого бизнеса в среде коренных малочисленных народов Севера (далее - КМНС). Вне всяких сомнений, необходимы меры по повышению уровня адаптированности традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов к современным экономическим условиям с учетом обеспечения защиты их исконной среды обитания и традиционного образа жизни.

Среди сложностей реализации социальных и культурных прав КМНС следует отметить следующие проблемы:

доступа к государственным услугам, предоставление которых предполагает необходимость личного присутствия (оформление документов, проведение государственных экспертиз) в условиях отсутствия местных отделений федеральных госорганов в отдаленных северных территориях, являющихся местами традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМНС;

повышения качества образовательных услуг и учет этнокультурных особенностей представителей КМНС при реализации Федерального закона "Об образовании"*(171) (поддержка малокомплектных детских садов, развитие системы дистанционного обучения, обновление методических баз, развитие двуязычной системы образования);

сохранения культурного наследия в области традиционных культур, традиционного образа жизни, в том числе посредством поддержки национальных СМИ;

содействия развитию народных промыслов и ремесел в целях увеличения занятости населения, в том числе на селе, в горных и других отдаленных районах, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;

охраны здоровья, семьи, материнства, детства;

улучшения жилищных условий.

Представленные оценки, предложения, рекомендации основываются на обобщенном анализе Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченными по правам человека из 18 субъектов Российской Федерации (в том числе 2 уполномоченных по правам коренных малочисленных народов), материалов научно-практического семинара "Роль национальных правозащитных учреждений в продвижении прав коренных народов" (29 сентября - 2 октября 2014 года, г. Красноярск).

Учитывая остроту, сложность и многогранность проблем в данной чувствительной сфере, необходимость координации в деятельности федеральных и региональных органов власти, а также организации взаимодействия всех заинтересованных сторон, можно только приветствовать создание Федерального агентства по делам национальностей*(172).

Зоны правового отчуждения

Граждане признаются участниками ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, если они работали в зоне отчуждения в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года, в случае, если они были направлены туда государственными органами исполнительной власти*(173). Если они направлялись на работы по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС партийными или комсомольскими организациями, что было распространенной практикой в указанный период, граждане не признавались ликвидаторами.

Но, по сути, для человека, оказавшегося в зоне влияния радиации, нет разницы, какой государственный или общественно-политический орган распорядился его судьбой. Уполномоченным было направлено экспертное заключение в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с жалобой граждан К. и П., которое поддержано в ходе заседания его представителем. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу выражена позиция, что сам факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения, влечет возникновение конституционно-правовых отношений по возмещению вреда между государством и гражданами независимо от того, какой орган или организация командировали их для участия в работах по ликвидации аварии*(174). Данные выводы реализованы в Федеральном законе от 08.03.15 N 53-ФЗ "О внесении изменения в Постановление Верховного Совета Российской Федерации "Об утверждении Списка работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации", вступившем в силу с 20 марта 2015 года.

Между тем, как стало известно, новым Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" из действующего Перечня, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.1997 N 1582*(175), должны были быть исключены 2252 из 4413 населенных пункта. В случае его принятия с 1 января 2015 года оказались бы затронутыми конституционные права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, социальную защиту жителей сразу 14 регионов страны*(176).

Установленные статьей 7 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" полномочия Правительства Российской Федерации по пересмотру границ зон радиоактивного загрязнения и перечней населенных пунктов, находящихся в них, в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов не подвергается сомнению. Однако необходимо учитывать, что многие факторы, включая состояние здоровья населения, не были учтены в полной мере. По регионам прокатилась волна протестных акций, а на проект постановления поступило более семи тысяч отрицательных отзывов.

Уполномоченным направлено в Правительство Российской Федерации обращение*(177) о необходимости проведении всеобъемлющих исследований на загрязненных территориях, оценки социальных последствий решений органов государственной власти, после которых возможна корректировка Перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Принятие упомянутого постановления Правительством Российской Федерации отложено, заинтересованным федеральным органам исполнительной власти поручено проведение дополнительных исследований.

Уполномоченным также поддержано создание межведомственной рабочей группы при Комитете Совета Федерации по социальной политике с целью выработки консолидированной позиции всех заинтересованных сторон и доведения информации до населения, крайне обеспокоенного возможными изменениями в мерах государственной поддержки. В итоге был поставлен очень важный вопрос о разработке и утверждении федеральной целевой программы "Преодоление последствия радиационных аварий на период до 2020 года"*(178), направленной на повышение доступности и качества медицинской помощи, развитие социальной и хозяйственной инфраструктуры на радиоактивно загрязненных территориях.

"Природа и производство"

Пренебрежение к нормам законодательства при строительстве и функционировании производственных объектов приводит к опасным последствиям для окружающей среды и здоровья населения.

Обязательным условием строительства производственных объектов является прогноз последствий их деятельности и соблюдение санитарно-эпидемиологических норм*(179). Однако существуют примеры нарушений действующих норм, когда в документах на предстоящее и ведущееся строительство изменяются параметры санитарно-защитных зон, класс опасности и предельные нормы отходов производства.

Например, в результате строительства в Уфимском районе Республики Башкортостан завода по производству древесно-плитных материалов и фенольных смол могло быть поставлено под угрозу сохранение качества питьевых источников и сельскохозяйственных угодий. Параллельно с планами ООО "Кроношпан Башкортостан" по строительству завода в Государственную Думу внесен законопроект, предусматривающий изменения в Водном кодексе Российской Федерации. Законопроектом предлагалось разрешить сброс сточных вод в водные объекты второго и третьего поясов зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также упразднить нормы об установлении лимитов и квот забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод*(180). Вместо того чтобы привести нормы СанПиНа 2.1.4.1110-02 (п. 3.3.3.4) в соответствие с Водным кодексом Российской Федерации, предлагалось приспособить требования федерального закона к подзаконному нормативному акту.

Уполномоченным были изложены доводы в защиту конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду в официальном отрицательном отзыве на данный законопроект, направленном в Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. Кроме того, обращения были направлены в высшие органы государственной власти Российской Федерации. Мнение Уполномоченного было принято во внимание, законопроект отклонен в феврале 2015 года.

Таким образом, Уполномоченным оказано содействие в защите конституционных прав более одного миллиона жителей города Уфы и Уфимского района и предотвращении возможных тяжелейших последствий как для жизни и здоровья граждан, так и для экологической обстановки не только Республики Башкортостан, но и всей Российской Федерации.

Стоит обратить внимание на тенденцию, связанную с подходами в соблюдении права на благоприятную окружающую среду во многих зарубежных государствах. Производства, признаваемые экологически "грязными" (к ним относится, в частности, и производство древесно-плитных материалов), закрываются либо выводятся за пределы страны, и ни при каких условиях не допускается их размещение вблизи жилой застройки или источников водоснабжения. При этом законодательство таких стран направлено на ужесточение природоохранного регулирования и нормирования производственно-хозяйственной деятельности. Представляется, что для таких инвесторов не должны создаваться преференции и в России. Российское социальное правовое государство должно отдавать приоритет потребностям населения и общества.

Категорически недопустимо ослабление природоохранных требований для конкретных предприятий, направленное исключительно на соблюдение экономических интересов отдельных инвесторов в ущерб экологической обстановке, а значит, в ущерб жизни и здоровью ныне живущих и многих последующих поколений граждан.

Создание сомнительной "инвестиционной привлекательности" страны подобными негодными средствами помимо репутационных потерь в конечном итоге может нанести непоправимый ущерб не только экосистеме и здоровью населения, но и потенциалу современного экономического развития.

2.5 Крым: вопреки сложностям переходного периода

В зоне особого внимания Уполномоченного находятся проблемы Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Ряд обращений жителей полуострова, а также беженцев с Украины потребовал неотложной личной реакции Уполномоченного, в том числе во время неоднократных посещений Крыма как непосредственно Уполномоченным, так и сотрудниками его Аппарата.

В июле 2014 года в Республике Крым учреждена должность и в соответствии с законом избран Уполномоченный по правам человека*(181).

В Севастополе на рассмотрении местного Законодательного Собрания находятся два альтернативных проекта закона об Уполномоченном по правам человека, внесенные в ноябре 2014 и марте 2015 года. Уполномоченным по правам человека в России выражается надежда на скорейшее принятие соответствующего закона, учитывая его важность.

Вопросы гражданства

Значительное количество обращений жителей Крыма к Уполномоченному в 2014 году преимущественно касалось проблем, возникавших при приобретении ими гражданства Российской Федерации и получении российских паспортов.

По данным Росстата, численность населения Крымского федерального округа составляет примерно два миллиона человек*(182), достигших 14-летнего возраста и имеющих право на получение российского паспорта, при этом только 3,5 тысячи жителей Крыма отказались принять российское гражданство и сохранили гражданство Украины (из них 500 крымских татар).

В 2014 году, по данным украинской стороны, со времени проведения референдума о статусе Крыма с территории полуострова на Украину выехало около 20 тысяч человек. За тот же период в Крым из Донецкой и Луганской областей прибыло около 200 тысяч беженцев.

Все жители Республики Крым, отказавшиеся от гражданства Российской Федерации, получили разрешение на временное проживание в России, что дает им законное право жить и работать, а также при необходимости (по истечении года) оформить вид на жительство. Пенсионеры из их числа, несмотря на отсутствие российского гражданства, до декабря 2015 года имеют право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Серьезной проблемой остается получение гражданства лицами, не имевшими регистрацию, но доказавшими факт постоянного проживания (в том числе по состоянию на дату проведения референдума 18.03.2014 г.). Этот факт продолжает носить обостренный характер и вызывает справедливые нарекания со стороны данной категории жителей Крыма в адрес судебных инстанций и миграционных служб.

В результате, по экспертным оценкам, не менее 100 тысяч жителей не смогли в 2014 году легализовать свое пребывание или проживание на территории Крыма.

Что касается осужденных, отбывающих наказание в исправительных учреждениях на территории Крыма, то всего лишь 18 человек письменно отказались от российского гражданства, 22 осужденных обратились с просьбой об экстрадиции на территорию Украины.

Проблемной для Уполномоченного оказалась коллизия, связанная с процедурой подтверждения гражданства двоих жителей Крыма, заключенных под стражу. В июне 2014 года при посещении в московском СИЗО подследственного Сенцова О. Г., зарегистрированного в Симферополе, Уполномоченным было принято от него заявление с просьбой о содействии в подтверждении его украинского гражданства. С аналогичной просьбой обратился и подследственный Кольченко А. А. Единственными документами, удостоверяющими личности обоих заявителей на момент их задержания и до настоящего времени, являются общегражданские паспорта Украины. Ни тот ни другой не писали заявлений с просьбой о предоставлении российского гражданства и не получали паспорта гражданина России.

Обращения о подтверждении украинского гражданства заявителей были направлены Уполномоченным в Федеральную миграционную службу России и Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Не согласившись с первоначальными доводами названных ведомств, представленными в ответах уполномоченному, и с учетом дополнительных обстоятельств, Уполномоченным направлено повторное обращение к Генеральному прокурору Российской Федерации с предложением вернуться к рассмотрению данного вопроса.

Множество обращений российских граждан, проживающих в Крыму*(183), содержали просьбы истребовать от украинской стороны разного рода документы (или их дубликаты): пенсионные удостоверения, трудовые книжки, свидетельства о рождении и т. д. Постоянное взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Уполномоченным Верховной Рады Украины позволяет решать как названные вопросы, так и многие другие проблемы, возникающие у украинских граждан, находящихся в Крыму на разных основаниях.

Правовые и административные барьеры

Объективные трудности переходного периода, наблюдавшиеся на протяжении всего 2014 года,были связаны, в первую очередь, с изменениями в системе государственного управления и преодолением различий в законодательстве и правоприменительной практики России и Украины.

Не во всех муниципальных образованиях Севастополя своевременно приняты уставы, утверждены бюджеты, назначены главы муниципальных администраций, утверждены их штаты и структура, а также приняты на работу муниципальные служащие.

Сохраняется ряд правовых и правоприменительных "серых зон", что предопределяет не только сохранение традиционно высокого уровня бытовой коррупции, но и создает питательную почву для системных коррупционных проявлений. Как следствие, множество нареканий вызывает организация порядка предоставления любых государственных и муниципальных услуг, связанных с жизненно важными вопросами для жителей Крыма. В частности, отдавая должное масштабной работе, проведенной ФМС России, которой в рекордные сроки были предприняты беспрецедентные меры по оформлению гражданства и выдаче паспортов подавляющему большинству жителей Крыма, нельзя не отметить, что далеко не всегда огромные очереди и столпотворения людей в приемных государственных учреждений на протяжении всего 2014 года были оправданы.

Сходная ситуация наблюдалась и в судах общей юрисдикции, что создавало дополнительные поводы для злоупотреблений. До сих пор не отлажено в полной мере функционирование судов кассационной инстанции по гражданским и уголовным делам, что также затрудняет для рядовых граждан доступ к правосудию.

Сложности в функционировании судебной системы в Крыму добавило и то, что далеко не все из крымских судей прошли квалификационную процедуру, необходимую для приобретения статуса федерального судьи Российской Федерации. Таким образом, право выхода в отставку с ежемесячным пожизненным денежным содержанием ими приобретено не было, пенсионное обеспечение и социальные льготы для них осуществляются в общем порядке. Между тем некоторые из них посвятили этой профессии всю свою жизнь, и потому важно не допустить ухудшения их социального и материального положения из-за смены юрисдикции Крыма.

В связи с обращениями восьмидесяти двух бывших судей Республики Крым Уполномоченным направлены в Верховный Суд Российской Федерации предложения о необходимости разработки нормативного правового акта, регламентирующего порядок предоставления бывшим судьям иностранного государства, приобретшим гражданство России и постоянно проживающим на ее территории, пожизненного денежного содержания или специального пенсионного обеспечения. Соответствующий проект федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты лиц, осуществлявших правосудие"*(184) подготовлен и внесен в Государственную Думу Верховным Судом Российской Федерации.

Социально-экономические и трудовые права

Изменения в системе государственного управления и преодоление различий в законодательстве и правоприменительной практике России и Украины - одна из трудностей переходного периода.

"По наследству" от прежнего времени достался запутанный клубок многолетних хронических проблем, в том числе касающихся неудовлетворительного состояния уголовно-исполнительной системы, самозахвата земель, самовольной застройки, перепланировки помещений и ряда других не менее сложных коллизий. Беспокойство жителей продолжают вызывать нарушения социально-экономических прав: прежде всего, жилищных, трудовых, а также права на социальное обеспечение.

Самыми насущными оказались искусственно созданные извне проблемы обеспечения транспортной, энергетической и экологической безопасности региона.

Имеются и другие проблемы, наиболее сложными из которых являются вопросы документального подтверждения прав, в том числе права собственности на недвижимость, включая землю; существенно затруднена перерегистрация недвижимости, транспортных средств, водительских удостоверений, хозяйствующих субъектов (юридических лиц), а также оформление лицензий на осуществление специализированных видов деятельности. Отсутствует единообразие в порядке разрешения земельных споров, начатых в рамках украинского законодательства, но до настоящего времени не завершенных; большие трудности сохраняются в вопросах подтверждения оснований возникновения права собственности на земельные участки. Вызывает беспокойство череда случаев перераспределения собственности, внешне напоминающих рейдерские захваты бизнеса и недвижимости.

Затяжной процесс перерегистрации субъектов предпринимательства всех организационно-правовых форм и, как следствие, неполучение лицензии на осуществление специализированных видов деятельности наносит прямой ущерб развитию экономики Крыма. По сведениям УФНС по Республике Крым, на конец 2014 года на территории Республики Крым прошли перерегистрацию всего 12752 из 52885 юридических лиц, имевших регистрацию на март 2014 года. Очереди в налоговых инспекциях из предпринимателей, стремящихся зарегистрироваться в установленном порядке и платить налоги, впечатляют, а бюджет Крыма терпит ощутимые убытки от недополученных налогов.

Такими же недопустимо медленными темпами идет процесс регистрации (перерегистрации) некоммерческих организаций, включая правозащитные, религиозные, а также национально-культурные объединения и автономии. Зарегистрированы не более пятисот организаций из десяти тысяч, официально действовавших в 2013 году.

Между тем роль общественных объединений в силу объективных обстоятельств могла бы быть более значимой, что помогло бы избежать ряда ошибок и неправомерных действий со стороны вновь сформированных органов власти в Крымском федеральном округе, которым приходилось принимать важнейшие нормативные правовые акты с "молниеносной скоростью". В дальнейшем важно уйти от подобной практики, поскольку это ведет к непониманию действий властей и законному возмущению граждан, когда жизненно важные для общества решения принимаются без широкого общественного и экспертного обсуждения.

Например, "неуклюжий" процесс реорганизации вузов в целях создания Крымского федерального университета, начавшийся в 2014 году, сразу же спровоцировал акции протеста и митинги преподавателей и студентов Крымского государственного медицинского университета им. С. И. Георгиевского, а также их коллективные обращения к Уполномоченному (подробный ответ по итогам предпринятых действий был направлен заявителям 22 октября 2014 года*(185)).

Имели место ошибки, допущенные при переводе предприятий и организаций под юрисдикцию Российской Федерации. В конце 2014 года аппаратом еще не сформированного Правительства города Севастополя был запущен процесс ликвидации предприятий бюджетной сферы с последующим созданием новых юридических лиц вместо перерегистрации уставных документов. При этом сотрудников, занятых в сферах образования, культуры, здравоохранения, и других бюджетников принуждали подавать заявления об увольнении с формулировкой "по соглашению сторон" при юридическом и фактическом отсутствии второй стороны*(186). Уполномоченным направлено обращение прокурору города Севастополя о необходимости применения мер прокурорского реагирования на неправомерные действия работодателей при увольнении сотрудников предприятий и организаций.

Уполномоченным направлено несколько ходатайств в Правительство Российской Федерации об оказании помощи в связи с поступившими жалобами на невыплату задолженности по заработной плате.

Ряд обращений к Уполномоченному был связан с нарушением права на жилище. Данные проблемы носят, как правило, хронический характер и имеют многолетнюю историю: учет нуждающихся в жилых помещениях и предоставление гражданам жилых помещений по договору социального найма; переселение из ветхого и аварийного жилищного фонда; нарушения градостроительного и землеустроительного законодательства со стороны государственных органов, юридических и физических лиц; выселение из жилых помещений, ранее находившихся в государственной собственности и переданных в собственность частных предприятий и т. п.

В обращениях к Уполномоченному ставился вопрос о необходимости продления срока бесплатной приватизации жилых помещений. В связи с этим 25 декабря 2014 года Уполномоченным направлены соответствующие обращения в Правительство Российской Федерации. Позднее стало известно, что Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации совместно с Министерством Российской Федерации по делам Крыма, в соответствии с поручением заместителя Председателя Правительства Российской Федерации*(187), подготовлен доклад по указан ному вопросу. Из доклада следовало, что согласно позиции Минстроя России продление срока бесплатной приватизации жилья для жителей Крымского федерального округа нецелесообразно, так как это угрожает равенству прав граждан Российской Федерации. Министерство Российской Федерации по делам Крыма, напротив, выразило мнение, что срок приватизации жилья для граждан, проживающих в Крымском федеральном округе, следует продлить. Эта точка зрения, совпадающая с позицией Уполномоченного, нашла отражение в Федеральном законе*(188), согласно которому общий срок приватизации продлен еще на год.

В городе Севастополе, к сожалению, продолжается хаотичная застройка: уплотнительная "точечная" застройка, строительство на территории прибрежной зоны, на охранных землях заповедника Херсонес Таврический и других заповедных территориях.

Уполномоченный также настаивает на том, что нельзя допустить ухудшения положения лиц с ограниченными возможностями здоровья. Из жалоб, поступивших к Уполномоченному, следует, что имелись проблемы с оказанием мер социальной поддержки детям-инвалидам (не производился перерасчет пенсий, пособий и иных социальных выплат). Денежных сумм не хватало даже на покупку лекарств.

С целью разрешения указанной проблемы были направлены предложения в Министерство труда и социальной защиты населения Российской Федерации. Согласно поступившему 18 июля 2014 года ответу, Минтрудом России разработаны необходимые проекты нормативных правовых актов, приняты региональные законы в целях обеспечения социальной поддержки и защиты социальных прав детей-инвалидов, проживающих на территории Республики Крым и города Севастополя*(189).

Уполномоченным также направлено письмо заместителю Председателя Правительства Российской Федерации, в котором обращалось внимание на то, что из-за имеющихся различий в правовом регулировании трудовой деятельности инвалидов законодательством Украины и России*(190) могут возникнуть предпосылки к увольнению людей с ограниченными возможностями, и эта проблема требует оперативного решения.

Гражданские и политические права

Уполномоченному поступают жалобы на нарушения права на свободу слова, права на свободу собраний, а также обращения, касающиеся фактов задержания журналистов в ходе массовых публичных мероприятий, в том числе траурного митинга, посвященного 70-й годовщине депортации крымскотатарского народа (18 мая 2014 года).

В декабре 2014 года Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций был объявлен конкурс на получение права на осуществление вещания с использованием конкретных радиочастот на территории Республики Крым и города Севастополь. В связи с этим к Уполномоченному обратился ряд директоров теле- и радиокомпаний Крыма с просьбой оказать содействие в отмене проведения заседания Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию 25 февраля 2015 года. Это обусловлено тем, что объявленные сроки подготовки конкурсной документации и условия проведения конкурса оказались технически невыполнимыми в столь короткий срок для региональных компаний. Уполномоченным были направлены обращения заместителю Председателя Правительства Российской Федерации и Министру связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, в которых заострено внимание на необходимости сохранения действующих в Крыму и городе Севастополе телерадиовещательных компаний, а также о возможности переноса даты заседания комиссии. К сожалению, в Минкомсвязи России не усмотрели оснований для отмены решения и переноса конкурса. Более того, даже не сочли необходимым организовать процесс консультаций, взаимодействия, подробного разъяснения и создания возможностей всем претендентам для равноправного участия в конкурсе. Некоторые средства массовых коммуникаций на полуострове получили предупреждения и были проверены на причастность к "экстремистской" деятельности (в частности, крымскотатарский канал АТР в настоящее время прекратил вещание из-за отсутствия регистрации).

Важно подчеркнуть, что служебный долг сотрудников органов правопорядка не должен заслонять от них деликатность вопросов политики в сфере этноконфессиональных отношений. В делах, затрагивающих эти вопросы, необходим взвешенный подход, исключающий произвольную, чрезмерно широкую трактовку понятия "экстремизм".

Все перечисленные проблемы, затронутые в поступивших к Уполномоченному жалобах, а также вопрос о прояснении юридического статуса и функций подразделений "крымской самообороны" обсуждались в ходе встречи Уполномоченного с руководством Республики Крым.

Значительное число обращений касалось нарушений в сфере уголовного судопроизводства, 68 писем в общем потоке жалоб от жителей Крыма поступило из территориальных учреждений уголовно-исполнительной системы.

Несмотря на то что за последнее время улучшились условия содержания заключенных в местах лишения свободы, включая режим питания и порядок оказания медицинской помощи, вопросы обеспечения прав осужденных, находящихся в местах заключения, не потеряли своей остроты и злободневности. Во многом это обусловлено тем, что пенитенциарные учреждения в Крыму со времен распада Советского Союза практически не приводились в соответствие с общепринятыми нормами международного права. Отмечается износ оборудования, аварийное состояние зданий, канализации, водопровода, электросетей, отсутствие вентиляции в помещениях. Заключенные пребывали в полуголодном состоянии из-за нехватки продуктов питания и содержались в нечеловеческих, пыточных условиях из-за запредельной переполненности помещений. По утверждению Уполномоченного по правам человека в Республике Крым, ни один изолятор временного содержания (ИВС), равно как конвойные помещения судов на территории Крыма, не соответствуют международным правилам и стандартам.

Восстановление прав крымскотатарского народа и межнациональные отношения

Значительное внимание традиционно приковано к проблемам крымских татар, ставших жертвами депортации в мае 1944 года. За 23 года Украиной не принимались законодательные акты, направленные на восстановление прав крымско-татарского народа, на создание фундаментальных условий для его возрождения и сохранения на родной земле. Более того, по признанию ЮНЕСКО, крымско-татарский язык оказался под угрозой исчезновения.

Факты ущемления прав крымских татар со стороны официального Киева регулярно находили свое отражение в отчетах ведущих международных правозащитных организаций и в официальных документах внешнеполитических ведомств стран Запада. К примеру, в Докладе Государственного Департамента США о состоянии прав человека на Украине за 2013 год*(191) приведены заявления бывшего главы Меджлиса крымско-татарского народа М.А. Джемилева, согласно которым власти Украины проводили политику замены представителей крымско-татарского народа во властных структурах Крыма представителями других национальностей. В частности, крымские татары, составляющие чуть менее 11% населения полуострова*(192), занимали на тот момент лишь 3% высших должностей в местных органах власти. Из 100 мест в парламенте полуострова крымским татарам принадлежали семь. В Верховной Раде Украины крымско-татарский народ был представлен всего одним депутатом.

В статье 10 Конституции Республики Крым, принятой Государственным Советом Республики Крым 11 апреля 2014 года, крымско-татарский язык признается одним из трех государственных языков Республики Крым наряду с русским и украинским.

В апреле 2014 года по вопросу о необходимости принятия региональных законов, предусматривающих меры социальной поддержки всех проживающих на территории Республики Крым реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий*(193), Уполномоченным был направлен ряд обращений: Первому заместителю руководителя Администрации Президента Российской Федерации; Председателю Законодательного Собрания города Севастополя; Председателю Государственного Совета Республики Крым. Указанная инициатива поддержана Министром регионального развития Российской Федерации. Председателем Законодательного собрания города Севастополя обращение Уполномоченного было направлено для рассмотрения в Правительство г. Севастополя.

В итоге Государственным Советом Республики Крым 10 декабря 2014 года принят Закон Республики Крым N 35-ЗРК/2014 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан и лиц, проживающих на территории Республики Крым", в соответствии с которым крымско-татарскому народу предоставлено право на получение льгот, предусмотренных российским законодательством о жертвах политических репрессий.

В 2014 году мусульманские праздники Ураза-байрам и Курбан-байрам в Республике Крым объявлены нерабочими праздничными днями. Реализуются комплексные меры по сохранению и развитию сети классов и школ с обучением на родных языках - украинском и крымско-татарском*(194). Положительно решен вопрос о возведении соборной мечети в городе Симферополе*(195). Утверждена федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2020 года"*(196), в соответствии с которой предусмотрено выделение более 10 миллионов рублей в течение пяти лет на меры, направленные на национально-культурное и духовное возрождение армянского, болгарского, греческого, крымско-татарского и немецкого народов, а также на социальное обустройство территории Республики Крым и города Севастополя.

Но руководители Меджлиса крымско-татарского народа практически отказались от какого-либо взаимодействия с новым руководством Республики Крым. В дальнейшем лидерам Меджлиса М.А. Джемилеву и Р.А. Чубарову было отказано во въезде на территорию Российской Федерации сроком на 5 лет.

По данному вопросу к Уполномоченному неоднократно поступали обращения Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, в соответствии с которыми Уполномоченным направлены запросы в компетентные государственные органы. В ответах Пограничной службы ФСБ России сообщалось, что решение о нежелательности пребывания М. А. Джемилева, Р. А. Чубарова в Российской Федерации вынесено на основании положений статьи 27 Федерального Закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"*(197) в соответствии с нормами международного права*(198).

Тема, связанная с пропажей и похищением жителей Крыма, является болезненной в той же мере, что и для других регионов России: по данным Министерства внутренних дел, по Республике Крым в розыске находятся 800 человек, из которых 75 розыскных дел с признаками уголовных дел, остальные розыскные дела таких признаков не имеют. Из общего количества розыскных дел 18 дел связано с розыском лиц крымскотатарской национальности. С момента перехода Крыма под юрисдикцию Российской Федерации пропавшими числятся 13 крымских татар, 24 украинца, 119 русских. По факту пропажи жителей в адрес Уполномоченного поступила одна жалоба.

Органами государственной власти Российской Федерации за прошедший период был осуществлен ряд широкомасштабных первоочередных шагов: приняты нормативные правовые акты в сфере пенсионного обеспечения, трудовых отношений, социальной защиты населения (о выплатах пособий по безработице, предоставлении мер социальной поддержки и др.). Возросли трудовые пенсии по старости (в два раза) и заработная плата работников бюджетной сферы (в среднем, более чем в два раза). Внедряется система обязательного медицинского страхования, оказывается экстренная финансовая и материально-техническая помощь учреждениям образования и здравоохранения. Направлены необходимые финансовые ресурсы на преодоление аварийного состояния жилищного фонда, систем водо-, электро- и газоснабжения.

Все опросы общественного мнения, проведенные в том числе европейскими и американскими исследовательскими центрами, показывают, что подавляющее большинство жителей Крыма продолжают считать верным принятое год назад решение о воссоединении с Россией144.

Наперекор всем внешним вызовам и вопреки всем внутренним сложностям переходного периода жители Крыма прилагают огромные усилия, направленные на возрождение и развитие полуострова, с верой в успех и с надеждой на справедливость. Тем более недопустимо со стороны чиновников разных уровней злоупотребление сознательностью и терпением людей, их пониманием и готовностью к трудностям "переходного периода".