Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 марта 2015 г. N 58-АПГ15-2 Решение краевого суда, которым признаны недействующими пункты 2.1 и 2.2 раздела 2 Положения о порядке и размере оплаты за время исполнения обязанностей педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования и среднего общего образования в формах основного государственного экзамена и государственного выпускного экзамена в Хабаровском крае, утв. приказом министерства образования и науки Хабаровского края от 2 июля 2014 г. N 40, оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 марта 2015 г. N 58-АПГ15-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Александрова В.Н.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащими законодательству и недействующими пунктов 2.1 и 2.2 раздела 2 Положения о порядке и размере оплаты за время исполнения обязанностей педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования и среднего общего образования в формах основного государственного экзамена и государственного выпускного экзамена в Хабаровском крае, утвержденного приказом Министерства образования и науки Хабаровского края от 2 июля 2014 г. N 40,

по апелляционной жалобе Министерства образования и науки Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 18 ноября 2014 г., которым заявление прокурора Хабаровского края удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Министерства образования и науки Хабаровского края от 2 июля 2014 г. N 40 утверждено Положение о порядке и размере оплаты за время исполнения обязанностей педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования и среднего общего образования в формах основного государственного экзамена и государственного выпускного экзамена в Хабаровском крае (далее - Положение). Данный приказ был опубликован на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края: http://laws.khv.gov.ru, 10 июля 2014 г., в издании "Собрание законодательства Хабаровского края" 12 августа 2014 г. N 7 (часть II).

Разделом 2 Положения определен порядок выплат педагогическим работникам, привлекаемым в предметные и конфликтные комиссии при проведении государственной итоговой аттестации.

В соответствии с пунктом 2.1 раздела 2 Положения привлечение работников к проведению основного государственного экзамена (ОГЭ) и государственного выпускного экзамена (ГВЭ) осуществляется на основании договора об оказании услуг (далее - договор).

В соответствии с п. 2.2 раздела 2 Положения основанием для выплат служит акт выполненных работ.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими законодательству и недействующими со дня вступления в силу решения суда указанных пунктов раздела 2 Положения, ссылаясь на то, что согласно нормам действующего законодательства члены предметных и конфликтных комиссий привлекаются к выполнению своих обязанностей не на основании гражданско-правовых договоров, а по результатам отбора, проведенного органами власти субъекта Российской Федерации и на основании распорядительных актов, принятых этими органами.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по организации и проведению государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования по своей природе являются публично-правовыми, непосредственно связаны с выполнением органами власти края распорядительно-властных функций, что вытекает из положений пункта 1 части 12, части 4 статьи 59 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. "Об образовании в Российской Федерации", пункта 14 Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки от 26 декабря 2013 г. N 1400, пункта 13 Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки от 25 декабря 2013 г. N 1394.

Привлечение органами власти лиц к работе в предметных и конфликтных комиссиях не может квалифицироваться как гражданско-правовая сделка.

Представитель Министерства образования и науки Хабаровского края заявление не признал, полагая, что нормативно-правовые акты, на которые сослался прокурор, прямо не регламентируют порядок оформления отношений органа исполнительной власти края с педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при государственной итоговой аттестации. Привлечение педагогических работников из числа лиц, включенных в составы предметных и конфликтных комиссий края распоряжением Министерства образования Хабаровского края от 19 мая 2014 г. N 883 "Об утверждении персонального состава предметных и конфликтных комиссий Хабаровского края", для работы в этих комиссиях не отвечает характеристикам трудовых отношений, носит временный характер и должно осуществляться на основании пункта 3 части 1 статьи 1, части 1 статьи 15, пункта 33 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункта 1 статьи 779 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Решением Хабаровского краевого суда от 18 ноября 2014 г. заявление прокурора Хабаровского края удовлетворено. Признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 2.1 и 2.2 раздела 2 Положения о порядке и размере оплаты за время исполнения обязанностей педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования и среднего общего образования в формах основного государственного экзамена и государственного выпускного экзамена в Хабаровском крае, утвержденного приказом министерства образования и науки Хабаровского края от 2 июля 2014 г. N 40.

В апелляционной жалобе представителя Министерства образования и науки Хабаровского края содержится просьба об отмене указанного решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

Из прокуратуры Хабаровского края поступили возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. До начала рассмотрения дела Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации из министерства образования и науки Хабаровского края поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 167, ч. 1 и 2 ст. 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и принимая во внимание, что в силу ч. 2 ст. 252 ГПК РФ неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в частности, обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях (подпункт 13); организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации (подпункт 13.1); финансовое обеспечение получения основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) (подпункт 13.2).

Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федерального закон "Об образовании в Российской Федерации").

Согласно положениям статьи 59 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" итоговая аттестация, завершающая освоение имеющих государственную аккредитацию основных образовательных программ, является государственной итоговой аттестацией. Государственная итоговая аттестация проводится государственными экзаменационными комиссиями в целях определения соответствия результатов освоения обучающимися основных образовательных программ соответствующим требованиям федерального государственного образовательного стандарта или образовательного стандарта (часть 4).

Формы государственной итоговой аттестации, порядок проведения такой аттестации по соответствующим образовательным программам различного уровня и в любых формах (включая требования к использованию средств обучения и воспитания, средств связи при проведении государственной итоговой аттестации, требования, предъявляемые к лицам, привлекаемым к проведению государственной итоговой аттестации, порядок подачи и рассмотрения апелляций, изменения и (или) аннулирования результатов государственной итоговой аттестации) определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, если настоящим Федеральным законом не установлено иное (часть 5).

Таким органом в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. N 466, является Министерство образования и науки Российской Федерации. Согласно пункту 4 Положения Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими организациями.

Согласно пункту 1 части 9 статьи 59 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" при проведении государственной итоговой аттестации на территориях субъектов Российской Федерации государственные экзаменационные комиссии для проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования создаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 1 части 12 вышеуказанной статьи обеспечение проведения государственной итоговой аттестации осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, при проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования на территории Российской Федерации.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 22 января 2011 г. N 21-пр утверждено Положение о Министерстве образования и науки Хабаровского края, из которого следует, что Министерство образования науки Хабаровского края является органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим управление в сфере образования и науки, а также полномочия по организации и осуществлению в крае деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и координирующим в пределах своей компетенции деятельность в этих сферах других краевых органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (пункт 1.1). Издает приказы, имеющие нормативный характер, распоряжения по организационно-распорядительным вопросам ненормативного характера, приказы по кадровым вопросам (пункт 3.79).

Исходя из приведенных выше правовых норм, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое в части положение было утверждено в пределах полномочий Министерства образования и науки Хабаровского края.

В то же время, проанализировав положения федерального законодательства, регулирующие общественные отношения в сфере образования, суд правомерно указал на то, что полномочия органов власти субъектов Российской Федерации по организации и проведению итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования, в том числе создание, организация и обеспечение деятельности предметных и конфликтных комиссий являются по своей природе публично-правовыми, непосредственно связаны с выполнением органами края властно-распорядительных функций. Соответственно, привлечение органами исполнительной власти края лиц к работе в предметных и конфликтных комиссиях не может осуществляться на основании гражданско-правовых договоров, так как не имеет частноправовой природы, а вытекает из публично-правовых отношений.

Оснований для несогласия с данным выводом суда первой инстанции Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает.

Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. N 1394 утвержден Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования (далее - Порядок N 1394), а приказом от 26 декабря 2013 г. N 1400 - Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования (далее - Порядок N 1400).

Пунктом 13 Порядка N 1394 установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, обеспечивают проведение государственной итоговой аттестации, в том числе создают государственные экзаменационные комиссии, предметные и конфликтные комиссии субъектов Российской Федерации и организуют их деятельность, обеспечивают подготовку и отбор специалистов, привлекаемых к проведению государственной итоговой аттестации. Согласно пунктам 19, 22 Порядка N 1394 рассмотрение апелляций обучающихся осуществляется конфликтной комиссией, в состав которой не включаются члены государственной экзаменационной комиссии и предметных комиссий. В состав конфликтных комиссий привлекаются представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, учредителей и загранучреждений, органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих образовательную деятельность, общественных организаций и объединений.

Аналогичные положения содержатся и в пунктах 14, 22, 23 Порядка N 1400.

Таким образом, члены предметных и конфликтных комиссий привлекаются к выполнению своих обязанностей по результатам отбора, проведенного органами власти субъекта Российской Федерации, на основании распорядительных актов, принятых этими органами. При этом права и обязанности членов предметных и конфликтных комиссий регламентированы нормативно-правовыми актами Министерства образования и науки Хабаровского края, а именно: приказом Министерства образования и науки Хабаровского края от 15 апреля 2014 г. N 17, которым утверждены Положение о предметных комиссиях для проверки экзаменационных работ участников Государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования в Хабаровском крае, Положение о предметных комиссиях для проверки экзаменационных работ участников Государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования, выпускников прошлых лет в Хабаровском крае; приказом Министерства образования и науки Хабаровского края от 15 апреля 2014 г. N 18, которым утверждено положение о конфликтной комиссии для проведения государственной итоговой аттестации в Хабаровском крае.

Проанализировав содержание перечисленных выше норм федерального законодательства и нормативных правовых актов Министерства образования и науки Хабаровского края, суд сделал обоснованный вывод о том, что учитывая административный характер отношений, складывающихся между Министерством образования и науки Хабаровского края и членами предметных и конфликтных комиссий, являющихся должностными лицами, а не самостоятельными хозяйствующими субъектами, исключается возможность заключения между ними на период исполнения своих должностных обязанностей гражданско-правовых договоров на оказание услуг.

При таких обстоятельствах суд правомерно удовлетворил заявление прокурора Хабаровского края, признав оспариваемые пункты 2.1 и 2.2 раздела 2 Положения противоречащими федеральному законодательству с момента вступления решения суда первой инстанции в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы представителя Министерства образования и науки Хабаровского края о том, что заключение с педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при государственной итоговой аттестации, гражданско-правовых договоров об оказании услуг не противоречит нормам действующего законодательства и другие доводы жалобы аналогичны доводам заинтересованного лица, заявленным им при рассмотрении дела в суде первой инстанции, которым судом дана надлежащая правовая оценка, что нашло мотивированное отражение в судебном акте. Оснований для несогласия с данной оценкой у Судебной коллегии не имеется.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что отношения между членами предметных и конфликтных комиссий и КГБУ "Региональный центр качества оценки образования не носят характера трудовых, не свидетельствуют о незаконности решения суда первой инстанции, поскольку решение суда первой инстанции подобных выводов и не содержит.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Хабаровского краевого суда от 18 ноября 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства образования и науки Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Александров В.Н.