Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 апреля 2015 г. N 47-АПГ15-6 Суд отменил решение и принял новое решение о признании недействительным абзаца первого статьи 2 Закона Оренбургской области от 3 июля 2003 г. N 332/42-III-ОЗ "О порядке управления находящимися в государственной собственности Оренбургской области акциями (долями, паями) хозяйственных обществ и использования специального права Оренбургской области на участие в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 апреля 2015 г. N 47-АПГ15-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.,

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Оренбургской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению абзаца первого статьи 2 Закона Оренбургской области от 3 июля 2003 г. N 332/42-III-ОЗ "О порядке управления находящимися в государственной собственности Оренбургской области акциями (долями, паями) хозяйственных обществ и использования специального права Оренбургской области на участие в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")" по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Оренбургской области и Губернатора Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 5 декабря 2014 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., пояснения представителей Губернатора Оренбургской области по доверенности Башировой В.И. и Курманбаева Ж.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, мнение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Оренбургской области от 3 июля 2003 г. N 332/42-III-ОЗ "О порядке управления находящимися в государственной собственности Оренбургской области акциями (долями, паями) хозяйственных обществ и использования специального права Оренбургской области на участие в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")" (далее - Закон Оренбургской области от 3 июля 2003 г. N 332/42-III-ОЗ) опубликован 18 июня 2003 г. в официальном печатном издании "Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области", 15 июля 2003 г. и "Южный Урал", N 130.

Абзацем первым статьи 2 Закона Оренбургской области от 3 июля 2003 г. N 332/42-III-ОЗ установлено, что представителями интересов Оренбургской области в органах управления хозяйственных обществ являются лица, замещающие государственные должности, должности государственной гражданской службы и иные лица, которые действуют на основании письменных директив и доверенности министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (далее - Министерство).

Прокурор Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению приведённой выше нормы в части представления интересов Оренбургской области в органах управления хозяйственных обществ лицами, замещающими государственные должности, и иными лицами, ссылаясь на противоречие её требованиям пункта 2 части 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Решением Оренбургского областного суда от 5 декабря 2014 г. заявленные требования удовлетворены.

В апелляционных жалобах Губернатором Оренбургской области и Законодательным Собранием Оренбургской области ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционных жалоб прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности их доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель Законодательного Собрания Оренбургской области не явился.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам приходит к выводу о незаконности судебного постановления ввиду неправильного применения норм материального права.

Суд первой инстанции, принимая во внимание положения пункта 2 части 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" о запрете лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, для которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, а также лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм, пришёл к выводу, что оспариваемая норма противоречит приведённому законоположению, содержащемуся в федеральном законе.

Кроме того, суд первой инстанции сделал заключение о том, что установление в оспариваемой норме права иных лиц на представление интересов Оренбургской области в органах управления хозяйственных обществ создаёт неопределённость условий для такого представительства.

Судебная коллегия по административным делам считает позицию суда первой инстанции неправильной.

Подпунктом "ж" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (подпункт "д" пункта 2 статьи 21 поименованного закона).

На основании пункта 1 статьи 26.12 этого же федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Из приведённых норм федерального законодательства следует, что управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации, а также принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации находится в ведении субъекта Российской Федерации.

Закон Оренбургской области от 3 июля 2003 г. N 332/42-III-ОЗ определяет порядок назначения и полномочия представителей Оренбургской области в органах управления акционерных обществ (товариществ и иных юридических лиц смешанной формы собственности) (далее - хозяйственные общества), акции (доли, паи) которых закреплены в процессе приватизации или по иным основаниям находятся в государственной собственности Оренбургской области, и порядок управления акциями (долями, паями) (статья 1).

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Частью 1 статьи 39 поименованного федерального закона установлено, что представителями интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью могут быть лица, замещающие соответственно государственные и муниципальные должности, а также иные лица.

Порядок управления находящимися в собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности акциями открытых акционерных обществ, долями в обществах с ограниченной ответственностью, созданных в процессе приватизации, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Из совокупного анализа приведённых норм в системном единстве с оспариваемыми предписаниями Закона Оренбургской области от 3 июля 2003 г. N 332/42-111-ОЗ следует, что абзац первый статьи 2 регионального нормативного правового акта требованиям федерального законодательства, регулирующего спорные правоотношения, не противоречит, фактически воспроизводит федеральную норму.

Судебная коллегия не находит оснований согласиться с утверждением суда первой инстанции о том, что статья 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" имеет приоритетное значение, поскольку введена в действие Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ после принятия Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Действительно, в случае коллизии правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах одного уровня, применяется предписание более позднего акта при условии, что правовое регулирование осуществляется в одной и той же сфере общественных отношений.

Между тем сферой деятельности Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ являются отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ним отношения по управлению этим имуществом, а Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, в том числе в статье 12.1 содержатся ограничения личных прав лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в виде запрета участвовать в управлении любыми хозяйствующими субъектами, то есть входить в состав органов управления с целью реализации личных интересов.

Вместе с тем оспариваемая норма регулирует отношения представительства интересов Оренбургской области в хозяйственных обществах, акции (доли, паи) которых находятся в собственности Оренбургской области, и не предусматривает права лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, лично (от своего имени или через доверенных лиц) участвовать в управлении хозяйствующими субъектами.

Анализ положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в их системном единстве свидетельствует о том, что федеральный законодатель не исключает возможность представления интересов субъекта Российской Федерации в органах управления хозяйствующих субъектов лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, поскольку в таком случае действия этих лиц не содержат признаков коррупции, сформулированных в приведённом федеральном законе, и их поведение не может быть произвольным, поскольку объём полномочий устанавливается письменными директивами и доверенностью уполномоченного органа исполнительной власти.

Судебная коллегия по административным делам не усматривает никакой неопределённости в оспариваемой норме, поскольку региональный законодатель, установив право на представление интересов Оренбургской области в органах управления хозяйственных обществ иными лицами, одновременно предусмотрел конкретное условие реализации полномочий таких лиц исключительно на основании письменных директив и доверенности Министерства.

Принимая во внимание, что судом первой инстанции неправильно применён материальный закон, решение суда Судебная коллегия по административным делам признаёт незаконным и подлежащим отмене с принятием нового судебного постановления об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Оренбургского областного суда от 5 декабря 2014 г. отменить, принять новое решение, которым заявление прокурора Оренбургской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению абзаца первого статьи 2 Закона Оренбургской области от 3 июля 2003 г. N 332/42-III-ОЗ "О порядке управления находящимися в государственной собственности Оренбургской области акциями (долями, паями) хозяйственных обществ и использования специального права Оренбургской области на участие в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")" оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.