Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 апреля 2015 г. N 5-АПГ15-11 Об оспаривании распоряжения Департамента торговли и услуг города Москвы от 30 июня 2014 г. N 124 "О внесении изменений в распоряжение Департамента торговли и услуг города Москвы от 21 августа 2012 г. N 136"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 апреля 2015 г. N 5-АПГ15-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Горчаковой Е.В. и Борисовой Л.В.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлениям закрытого акционерного общества "Торговая фирма "ПТБ", общества с ограниченной ответственностью "Торговая фирма "Зодиак"

об оспаривании распоряжения Департамента торговли и услуг города Москвы от 30 июня 2014 г. N 124 "О внесении изменений в распоряжение Департамента торговли и услуг города Москвы от 21 августа 2012 г. N 136"

по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора и апелляционной жалобе Департамента торговли и услуг города Москвы

на решение Московского городского суда от 25 ноября 2014 г., которым заявленные требования удовлетворены в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Правительства Москвы и Департамента торговли и услуг города Москвы по доверенности Пушниной С.Г. и Куличева Р.Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, пояснения генерального директора закрытого акционерного общества "Торговая фирма "ПТБ" Губарева Ю.И. и представителя закрытого акционерного общества "Торговая фирма "ПТБ" по доверенности Круглякова С.Ю., генерального директора общества с ограниченной ответственностью "Торговая фирма "Зодиак" Плеханова И.В., возражавших против удовлетворения апелляционных представления и жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда отменить и принять новое судебное постановление об отказе в удовлетворении заявленных требований, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

распоряжением Департамента торговли и услуг города Москвы от 21 августа 2012 г. N 136 в приложении к нему утверждена номенклатура специализаций нестационарных торговых объектов, минимальный ассортиментный перечень и номенклатура дополнительных групп товаров в соответствии со специализацией (далее - Приложение).

Пунктом 13 Приложения установлена номенклатура специализации нестационарных торговых объектов "Табак", минимальный ассортиментный перечень "Табак и табачные изделия", номенклатура дополнительных групп товаров в соответствии со специализацией: зажигалки, спички; специализированный газ и бензин для заправки зажигалок в промышленной упаковке; курительные трубки, мундштуки, пепельницы; уголь и принадлежности для кальяна; жевательная резинка; соки фруктовые, овощные, безалкогольные прохладительные напитки в промышленной упаковке; вода питьевая в промышленной упаковке; товары из минимального ассортиментного перечня товаров специализации "Снеки".

В пункте 14 Приложения предусмотрена номенклатура специализации нестационарных торговых объектов "Продовольственные товары", "Продукты", минимальный ассортиментный перечень: товары из одного или нескольких минимальных ассортиментных перечней специализаций "Молоко", "Молочная продукция", "Хлеб", "Кондитерские изделия", "Бакалея", "Мясная гастрономия", "Табак", "Рыбная гастрономия", "Овощи и фрукты", "Мороженое", "Прохладительные напитки", "Напитки", "Соки, воды", номенклатура дополнительных групп товаров в соответствии со специализацией: товары по номенклатуре минимальных ассортиментных перечней специализаций и дополнительных групп товаров специализаций "Молоко", "Хлеб", "Кондитерские товары", "Бакалея", "Мясо", "Рыба", "Мясная гастрономия", "Рыбная гастрономия", "Овощи и фрукты", "Мороженое", "Квас", "Табак", "Прохладительные напитки", "Напитки", "Соки, воды".

Распоряжением Департамента торговли и услуг города Москвы от 30 июня 2014 г. N 124 (далее - Распоряжение от 30 июня 2014 г.) в приведённый правовой акт внесены изменения: пункт 13 Приложения признан утратившим силу (пункт 1.1); в пункте 14 исключено слово "Табак" (пункт 1.2).

Закрытое акционерное общество "Торговая фирма "ПТБ" (далее - ЗАО "ТФ "ПТБ") и общество с ограниченной ответственностью "Торговая фирма "Зодиак" (далее - ООО "ТФ "Зодиак"), осуществляющие в г. Москве торговую деятельность по реализации табака и табачных изделий на основании договора на размещение нестационарных торговых объектов, обратились в суд с заявлениями о признании не действующим со дня принятия Распоряжения от 30 июня 2014 г.

В обоснование требований заявители ссылались на то, что оспариваемое Распоряжение противоречит требованиям статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 19 Федерального закона от 23 февраля 2013 г. N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака", статьям 8 и 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нарушает их право на занятие торговой деятельностью.

Решением Московского городского суда от 25 ноября 2014 г. заявленные требования удовлетворены в части. Распоряжение от 30 июня 2014 г. признано не действующим с момента вступления в законную силу решения суда в той мере, в какой оно ограничивает право хозяйствующих субъектов на осуществление розничной торговли табачной продукции в павильонах.

В апелляционном представлении ставится вопрос об отмене принятого решения, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене судебного постановления и прекращении по делу производства ввиду того, что Распоряжение от 30 июня 2014 г. не является нормативным правовым актом.

Относительно апелляционной жалобы ЗАО "ТФ "ПТБ" и ООО "ТФ "Зодиак" поданы возражения о законности судебного постановления и несостоятельности её доводов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных представления и жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда подлежит отмене ввиду неправильного применения норм материального права и отсутствия правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования в части, пришёл к выводу о том, что оспариваемые предписания противоречат требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, нарушают права и законные интересы заявителей, фактически устанавливают ограничения в торговой деятельности, не предусмотренные на федеральном уровне.

При этом суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемое Распоряжение является нормативным правовым актом, поскольку из его содержания следует, что оно рассчитано на неоднократное применение и устанавливает обязательные для исполнения неопределённым кругом лиц правила, направленные на урегулирование отношений в области торговой деятельности, то есть обладает существенными признаками, характеризующими правовой акт как нормативный (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике применения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"), опубликовано на официальном портале Департамента торговли и услуг города Москвы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Вместе с тем, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований согласиться с суждением суда первой инстанции о введении Распоряжением от 30 июня 2014 г. дополнительных, не установленных федеральным законодательством ограничений прав хозяйствующих субъектов в области торговой деятельности по реализации табачной продукции в павильонах.

Отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, регулирует Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ) (часть 3 статьи 1).

Статья 8 названного Закона закрепляет право хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, при организации торговой деятельности и её осуществлении самостоятельно определять порядок и условия осуществления торговой деятельности, в том числе ассортимент продаваемых товаров, за исключением установленных этим Федеральным законом и другими федеральными законами случаев (подпункт "а" пункта 7 части 2).

Одним из таких законов является Федеральный закон от 23 февраля 2013 г. N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" (далее - Федеральный закон N 15-ФЗ), который регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака, закрепляет приоритет охраны здоровья граждан перед интересами табачных организаций в качестве одного из основных принципов охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака (пункт 5 статьи 4), а также в целях предупреждения возникновения заболеваний, связанных с воздействием окружающего табачного дыма и потреблением табака, сокращения его потребления предусматривает осуществление такой меры, как ограничение торговли табачной продукцией и табачными изделиями (пункт 8 статьи 11).

Конкретные ограничения торговли табачной продукцией и табачными изделиями предусмотрены в статье 19 Федерального закона N 15-ФЗ, согласно которой запрещается розничная торговля табачной продукцией в иных торговых объектах, кроме магазинов и павильонов (часть 3).

Определение понятия павильона, в котором, по смыслу Федерального закона N 15-ФЗ, может реализовываться табачная продукция, дано в части 1 статьи 19 поименованного Закона, и под павильоном понимается строение, имеющее торговый зал и рассчитанное на одно рабочее место или несколько рабочих мест.

Федеральный закон N 15-ФЗ, раскрывая в статье 2 отдельные понятия, используемые в этом Законе, не содержит определения "строение", предусмотрев в части 2 указанной статьи, что иные понятия используются в названном Федеральном законе в значениях, определённых Рамочной конвенцией Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака, Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. N 268-ФЗ "Технический регламент на табачную продукцию", Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Статья 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" в пункте 5 определяет стационарный торговый объект как торговый объект, представляющий собой здание или часть здания, строение или часть строения, прочно связанные фундаментом такого здания, строения с землей и подключённые (технологически присоединённые) к сетям инженерно-технического обеспечения.

Между тем, раскрывая в пункте 6 содержание понятия "нестационарный торговый объект", федеральный законодатель определяет его как торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком, вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Таким образом, из анализа приведённых законоположений в их системном единстве следует, что федеральным законодателем разрешена реализация табачной продукции только через стационарные торговые объекты, к которым отнесены магазины и павильоны, и исключается торговля табачной продукцией через нестационарную торговую сеть.

Принимая во внимание, что Распоряжение от 30 июня 2014 г. регулирует отношения, связанные с организацией торговли в нестационарных торговых объектах на территории г. Москвы, Судебная коллегия по административным делам приходит к заключению, что оспариваемый нормативно правовой акт требованиям федерального законодательства, регулирующего спорные правоотношения, не противоречит, напротив, внеся изменения в распоряжение Департамента торговли и услуг города Москвы от 21 августа 2012 г. N 136, исключив возможность торговли табачными изделиями в нестационарных торговых объектах, субъект Российской Федерации привёл принятый до вступления в силу Федерального закона N 15-ФЗ нормативный правовой акт в соответствие с действующим законодательством, следовательно, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявленных требований.

Является несостоятельной ссылка суда в обоснование вывода о противоречии оспариваемых норм федеральному законодательству на пункт 3.14 ГОСТ Р 51773-2009, утверждённого приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. N 771-ст, и постановление Правительства Москвы от 3 февраля 2011 г. N 26-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности", согласно которым павильоны отнесены к нестационарным торговым объектам, поскольку федеральный законодатель, разрешая торговлю табачными изделиями в павильонах, не рассматривает его как временное сооружение или временную конструкцию.

При таком положении Судебная коллегия по административным делам приходит к выводу, что судебное постановление является незаконным и подлежит отмене с принятием нового судебного постановления об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Московского городского суда от 25 ноября 2014 г. отменить и принять новое решение, которым заявления закрытого акционерного общества "Торговая фирма "ПТБ" и общества с ограниченной ответственностью "Торговая фирма "Зодиак" об оспаривании распоряжения Департамента торговли и услуг города Москвы от 30 июня 2014 г. N 124 "О внесении изменений в распоряжение Департамента торговли и услуг города Москвы от 21 августа 2012 г. N 136" оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Горчакова Е.В.

Борисова Л.В.