Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 апреля 2015 г. N 51-АПГ15-4 О признании противоречащими закону и недействующими отдельных положений Закона Алтайского края от 3 апреля 2014 года N 21-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 апреля 2015 г. N 51-АПГ15-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Калининой Л.А. и. Александрова В.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело

по апелляционному представлению прокурора Алтайского края, апелляционной жалобе Алтайского краевого Законодательного Собрания

на решение Алтайского краевого суда от 24 ноября 2014 года

об удовлетворении в части заявления прокурора Алтайского края

о признании противоречащими закону и недействующими отдельных положений Закона Алтайского края от 3 апреля 2014 года N 21-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае" (в редакции Закона Алтайского края от 3 октября 2014 года N 75-ЗС) со дня вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., поддержавшей доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Алтайского края обратился с заявлением о признании недействующими пункта 3 статьи 1, статьи 7, пункта 2 статьи 8, части 2 статьи 11 Закона Алтайского края от 3 апреля 2014 года N 21-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае" (в редакции Закона Алтайского края от 3 октября 2014 года N 75-ЗС) со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь на противоречие указанных норм Федеральному закону от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", Закону РСФСР от 26 июня 1991 года N 1488-I "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" по мотиву превышения региональным законодателем нормотворческой компетенции, предоставленной субъектам Российской Федерации названными Федеральными законами.

Кроме того, прокурор полагал, что оспариваемые им нормы не соответствуют принципу правовой определённости.

Алтайское краевое Законодательное Собрание возражало против удовлетворения заявления прокурора.

Решением Алтайского краевого суда от 24 ноября 2014 года заявление прокурора Алтайского края удовлетворено в части, признаны противоречащими закону и недействующими часть 2 статьи 7 в части слов "преимущественно конкурсной", часть 3 статьи 7, пункт 2 статьи 8 в части слов "и Алтайского края", часть 2 статьи 11 в части слов "и Алтайского края" Закона Алтайского края от 3 апреля 2014 года N 21-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае" (в редакции Закона Алтайского края от 3 октября 2014 года N 75-ЗС) со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционном представлении прокурор Алтайского края просит об отмене решения в части оставления без удовлетворения требований о признании противоречащими закону и недействующими пункта 3 статьи 1 и статьи 7 Закона Алтайского края от 3 апреля 2014 года N 21-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае" (в редакции Закона Алтайского края от 3 октября 2014 года N 75-ЗС) и удовлетворении заявленных требований.

В свою очередь, Алтайское краевое Законодательное Собрание в апелляционной жалобе просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об отказе прокурору Алтайского края в удовлетворении заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении и апелляционной жалобе, прокурором Алтайского края, а также Алтайским краевым Законодательным Собранием представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Основаниями для отмены в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционных представления и жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает апелляционное представление подлежащим удовлетворению.

Так, признавая соответствующим федеральному законодательству пункт 3 статьи 1 Закона Алтайского края от 3 апреля 2014 года N 21-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае" (в редакции Закона Алтайского края от 3 октября 2014 года N 75-ЗС), где сформулировано понятие субъекта инвестиционной деятельности, суд первой инстанции исходил из того, что с учётом структуры статьи 1 указанного регионального Закона законодатель Алтайского края вправе был дать понятие в оспариваемой редакции, то есть без указания круга лиц, в отличие от федеральных норм, на противоречие которым поставлен вопрос прокурором.

Исходя из особенностей общественных отношений, составляющих предмет регулирования оспариваемого правового акта, с таким выводом согласиться нельзя.

Правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Российской Федерации, а также гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности регламентированы Федеральным законом от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" с последующими изменениями.

Из анализа положений данного Закона следует, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации как субъекты регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, не лишены возможности разрабатывать, утверждать и осуществлять межмуниципальные проекты и инвестиционные проекты на объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, финансируемые за счёт средств бюджетов Российской Федерации;

проводить экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством; предоставлять на конкурсной основе государственные гарантии по инвестиционным проектам за счёт средств бюджетов субъектов, порядок предоставления которых определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации; размещать средства бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение которых осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в собственности субъекта Российской Федерации соответствующей части акций создаваемого акционерного общества и реализуемых через определённый срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов; выпускать облигационные займы субъектов Российской Федерации, гарантированные целевые займы; вовлекать в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, может осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что же касается общих положений, в том числе понятий, раскрывающих суть инвестиционной деятельности, а также прав и обязанностей субъектов инвестиционной деятельности, то их регулирование - прерогатива федерального законодателя.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что данное полномочие реализовано путём принятия федеральных законов об инвестиционной деятельности и урегулирования в них данных вопросов.

В частности, в силу статьи 4 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ под субъектами инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, признаются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица (пункт 1).

Очевидно, что данное понятие, сформулированное федеральным законодателем, характеризует правовые основы инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений, в связи с чем имеет универсальное значение, распространяет своё действие на всю территорию Российской Федерации, обязательно к исполнению всеми субъектами отношений в области инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, и не предполагает подтверждения правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Вопреки этому региональный законодатель, подменяя федерального законодателя, установил фактически иное понятие субъекта инвестиционной деятельности.

Поскольку такое правовое регулирование субъекта Российской Федерации с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм, Судебная коллегия полагает убедительными доводы прокурора о противоречии федеральному законодательству сформулированного региональным законом понятия субъекта инвестиционной деятельности по мотиву правовой неопределенности.

Являются убедительными и доводы прокурора о несоответствии федеральному законодательству положений статьи 7 Закона Алтайского края от 3 апреля 2014 года N 21-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае".

Как видно из её содержания, региональный законодатель урегулировал права инвесторов, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Алтайского края.

Иными словами в законе субъекта Российской Федерации регламентирован вопрос, который находит отражение в положениях статьи 6 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ и который относится также к правовым основам инвестиционной деятельности.

Более того, перечень прав инвесторов, сформулированный законодателем, не является исчерпывающим.

Между тем редакция регионального Закона изложена таким образом, что изменяет объём прав (в сторону их сужения), предоставленных федеральным законодателем инвесторам.

Очевидно, что такое правовое регулирование не может расцениваться как соответствующее федеральному законодательству.

Иное означало бы снижение уровня правовых гарантий для субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемых данный вид деятельности в форме капитальных вложений, урегулированного Федеральным законом от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ.

Удовлетворяя доводы апелляционного представления, Судебная коллегия не может согласиться с доводами апелляционной жалобы Алтайского краевого Законодательного Собрания на решение в той части, которой заявление прокурора удовлетворено.

Все доводы Алтайского краевого Законодательного Собрания проверялись судом первой инстанции, им дана надлежащая судебная оценка, что нашло отражение в судебном постановлении. Судебная коллегия полагает выводы суда первой инстанции в части удовлетворения заявления прокурора основанными на правильном толковании норм материального права, регулирующего спорное правоотношение.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что в апелляционной жалобе Алтайского краевого Законодательного Собрания доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции в апелляционном порядке, не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 199, 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Алтайского краевого суда от 24 ноября 2014 года в части отказа прокурору Алтайского края в удовлетворении заявленных требований о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 1, пункта 1, пункта 2 в полном объёме, пунктов 4, 5, 6 и 7 статьи 7 Закона Алтайского края от 3 апреля 2014 года N 21-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае" отменить.

Принять в этой части новое решение, которым заявление прокурора Алтайского края удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления настоящего решения в законную силу пункт 3 статьи 1, пункт 1, пункт 2 в полном объёме, пункты 4, 5, 6 и 7 статьи 7 Закона Алтайского края от 3 апреля 2014 года N 21-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае".

В остальной части решение Алтайского краевого суда от 24 ноября 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Алтайского краевого Законодательного Собрания - без удовлетворения.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Калинина Л.А.

Александров В.Н.