Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 мая 2015 г. N 56-АПГ15-17 Об оспаривании в части приложений 1 и 2 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 г. N 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 мая 2015 г. N 56-АПГ15-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.

судей Корчашкиной Т.Е. и Борисовой Л.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело

по заявлению администрации города Владивостока

о признании не действующими в части приложений 1 и 2 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 г. N 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края"

по апелляционным жалобам администрации города Владивостока и администрации Приморского края

на решение Приморского краевого суда от 29 декабря 2014 года, которым заявление администрации города Владивостока удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей администрации города Владивостока и Приморского края Бондарь Т.Н. и Мухутдиновой И.Л., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

19 декабря 2013 года Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края N 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края" (далее - Закон Приморского края от 19 декабря 2013 года N 327-КЗ), который опубликован 24 декабря 2013 года в Приморской газете N 129 (860), Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края от 20 декабря 2013 года, N 64.

Администрация города Владивостока обратилась в суд с заявлением об оспаривании пунктов 1-3 Приложения 1 к вышеназванному Закону в части невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициента повышения заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций до средней заработной платы в Приморском крае, коэффициента удорожания стоимости образовательной услуги в связи с делением классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам, полагая, что Закон в указанной части противоречит действующему законодательству Российской Федерации, нарушает права администрации города Владивостока как органа местного самоуправления. Требования в части признания недействующим приложения 2 к указанному Закону в судебном заседании не поддержали.

Решением Приморского краевого суда от 29 декабря 2014 года заявление администрации города Владивостока удовлетворено частично, признан противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1 Приложения 1 к вышеназванному Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года N 327-КЗ в части невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициента удорожания стоимости образовательной услуги в связи с делением классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам. В остальной части в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе администрация города Владивостока просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований и принять по делу в этой части новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Администрация Приморского края в апелляционной жалобе просит решение суда отменить в части удовлетворения требований администрации города Владивостока.

Администрацией города Владивостока и администрацией Приморского края представлены возражения относительно апелляционных жалоб друг друга.

Прокуратурой Приморского края представлены возражения по доводам апелляционных жалоб Администрации города Владивостока и Администрации Приморского края.

Представители Законодательного Собрания Приморского края и департамента образования и науки Приморского края, извещённые надлежащим образом о месте и времени судебного заседания суда апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки не сообщили, в связи с чем на основании части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит апелляционные жалобы не подлежащими удовлетворению.

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 9 Закона об образовании к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1).

Согласно части 2 статьи 99 Закона об образовании нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.

На основании части 3 статьи 99 Закона об образовании нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" в целях дальнейшего совершенствования государственной социальной политики Правительству Российской Федерации поручено обеспечить доведение средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до средней заработной платы в соответствующем регионе.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года N 2190-р утверждена Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы (далее - Программа).

Статьей 3 оспариваемого Закона Приморского края от 19 декабря 2013 года N 327-КЗ установлены нормативы расходов для определения размера субвенции.

В части 1 статьи 3 указанного Закона установлено, что нормативы расходов для определения размера субвенций определяются на одного учащегося муниципальной общеобразовательной организации в год с учетом различий в стоимости оказываемой педагогической услуги в зависимости от нахождения муниципальных образовательных организаций в городских и сельских населенных пунктах, в том числе расположенных в местностях Приморского края, приравненных к районам Крайнего Севера.

Средний по Приморскому краю оклад педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на очередной финансовый год и плановый период с учетом объема установленной учебной нагрузки, используемый при расчете норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, ежегодно утверждается Администрацией Приморского края с учетом действующего законодательства.

Приложением 1 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года N 327-КЗ является Методика расчета нормативов расходов для определения размера субвенций местным бюджетам из краевого бюджета на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края (далее - Методика для определения размера субвенций).

Приложением 2 к указанному Закону является Методика распределения субвенций между муниципальными образованиями Приморского края на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, пункт 2 которой содержит формулу для определения объема субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований Приморского края.

Согласно части 3 статьи 3 оспариваемого Закона норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги ежегодно утверждаются законом Приморского края о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Постановлением Администрации Приморского края от 20 декабря 2013 года N 494-па утвержден средний по Приморскому краю оклад педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов в размере 13625 рублей.

В Пункте 2 Приложения 1 Методики для определения размера субвенций установлена формула, по которой определяется норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного учащегося в рублях в год.

Отказывая в удовлетворении заявления администрации города Владивостока о признании Приложения 1 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года N 327-КЗ не действующим в части невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициента повышения заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций до средней заработной платы в Приморском крае, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Методика для определения размера субвенций в указанной части не противоречит части 3 статьи 99 Закона об образовании.

Судом был проверен и обоснованно отклонен, как не нашедший своего подтверждения, довод администрации города Владивостока о том, что Методика для определения размера субвенций, установленная приложением 1 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года N 327-КЗ, не учитывает прогнозную среднюю заработную плату в Приморском крае и ее динамику, не предусматривая коэффициента повышения заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций до средней заработной платы в Приморском крае.

Как установлено судом из представленных заявителем и заинтересованными лицами сведений об уровне средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования в организациях государственной и муниципальной форм собственности за январь - сентябрь 2014 года, при средней заработной плате по Приморскому краю 31 537 рублей 30 коп. и прогнозной 32 907 рублей средняя заработная плата педагогических работников муниципальных учреждений общего образования по Владивостокскому городскому округу составила 34 961 рубль 50 копеек, а по Приморскому краю - 33 729 рублей.

Принимая решение о признании недействующим пункта 1 приложения 1 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года N 327-КЗ в части невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициента удорожания стоимости образовательной услуги в связи с делением классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам, суд правомерно исходил из того, что установленные в этом пункте нормативы расходов не обеспечивают в полном объеме финансирование реализации общеобразовательной программы, что противоречит части 2 статьи 99 Закона об образовании, по смыслу которой нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются не только по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, но и с учетом федеральных государственных требований (при их наличии).

В соответствии с пунктом 22 статьи 2 Закона об образовании учебный план - это документ, который определяет перечень, трудоемкость, последовательность и распределение по периодам обучения учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, иных видов учебной деятельности и, если иное не установлено настоящим Федеральным законом, формы промежуточной аттестации обучающихся.

В силу пункта 9 статьи 2 Закона об образовании учебный план является частью образовательной программы, под которой понимается комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных данным Законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного графика, рабочих программ, учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов.

Согласно разделу 3 федеральных государственных образовательных стандартов общего образования, утвержденных приказами Министерства образования и науки Российской Федерации от 6 октября 2009 года N 373, от 17 декабря 2010 года N 1897, от 17 мая 2012 года N 413, учебный план является составной частью организационного раздела основной образовательной программы общего образования, подлежащей реализации образовательными учреждениями.

Приказом Министерства образования Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 1312 "Об утверждении федерального базисного учебного плана и примерных учебных планов для образовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы общего образования" предусмотрены требования к формированию учебных планов для общеобразовательных учреждений, в том числе установлено, что в рамках начального общего и основного общего образования осуществляется деление классов на группы при проведении отдельных учебных занятий.

Как установлено судом, при определении коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги в зависимости от уровня общего образования, законодатель Приморского края, устанавливая количество часов по каждому уровню образования, использовал вышеуказанный базисный план.

Вместе с тем, суду не было представлено доказательств того, что установленные в таблице 1 пункта 1 приложения 1 к оспариваемому Закону Приморского края коэффициенты удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги в зависимости от уровня образования учитывают федеральное государственное требование о разделении класса на группы при проведении отдельных учебных занятий.

При таких обстоятельствах суд правомерно частично удовлетворил требования администрации города Владивостока, признав пункт 1 приложения 1 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года N 327-КЗ в части невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициента удорожания стоимости образовательной услуги в связи с делением классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам, противоречащим нормам федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Материалы дела исследованы судом полно и объективно, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом правильно, всем установленным обстоятельствам дана надлежащая оценка, нормы материального права применены правильно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения суда, не имеется.

Довод апелляционной жалобы администрации города Владивостока о нарушении судом первой инстанции прав администрации города Владивостока на представление интересов в суде в связи с отказом суда в допуске к участию в судебном заседании представителя администрации Бакулиной А.А., не может являться основанием к отмене решения суда, поскольку, как видно из материалов дела, в судебном заседании принимала участие другой представитель администрации города Владивостока Бондарь Т.Н., которой были даны объяснения по существу заявленных требований, а также представлены возражения на отзывы заинтересованных лиц, участвующих в деле.

Другие доводы апелляционной жалобы администрации города Владивостока и доводы апелляционной жалобы администрации Приморского края аналогичны доводам, которые проверялись судом в соответствии с требованиями статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, получили правильную оценку в решении суда, и по существу сводятся к переоценке выводов суда.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Приморского краевого суда от 29 декабря 2014 года оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации города Владивостока и администрации Приморского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Борисова Л.В.