Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 апреля 2015 г. N 78-АПГ15-3 Об отказе в признании недействующими постановлений Правительства Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 г. N 1020 "Об утверждении проекта планировки территории квартала 43 Полюстрово, ограниченной пр. Мечникова, Замшиной ул., Бестужевской ул., Кондратьевским пр., в Калининском районе" и N 1021 "Об утверждении проекта межевания территории квартала 43 Полюстрово, ограниченной пр. Мечникова, Замшиной ул., Бестужевской ул., Кондратьевским пр., в Калининском районе"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 апреля 2015 г. N 78-АПГ15-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлению Малышевой Е.Г. и Епифановой Е.Н.

о признании недействующими постановлений Правительства Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 г. N 1020 и N 1021

по апелляционной жалобе Малышевой Е.Г. и Епифановой Е.Н.

на решение Санкт-Петербургского городского суда от 15 октября 2014 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения Малышевой Е.Г., представителей Епифановой Е.Н. - Чернышова В.А. и Лаврентьева Н.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Правительства Санкт-Петербурга Водовозова С.В. и Курганова С.В., представителя ООО "СПб Реновация" Егоровой Т.Ф., возражавших против удовлетворения жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

13 июля 2011 г. Правительством Санкт-Петербурга приняты постановление N 1020 "Об утверждении проекта планировки территории квартала 43 Полюстрово, ограниченной пр. Мечникова, Замшиной ул., Бестужевской ул., Кондратьевским пр., в Калининском районе" (далее - постановление N 1020) и постановление N 1021 "Об утверждении проекта межевания территории квартала 43 Полюстрово, ограниченной пр. Мечникова, Замшиной ул., Бестужевской ул., Кондратьевским пр., в Калининском районе" (далее - постановление N 1021), которые официально опубликованы 26 августа 2011 г. в газете "Кто строит в Петербурге" и 19 сентября 2011 г. в Информационном бюллетене Администрации Санкт-Петербурга, N 35.

Малышева Е.Г. и Епифанова Е.Н. обратились в суд с заявлением о признании недействующими указанных постановлений.

В обоснование своих требований заявители ссылаются на то, что оспариваемые постановления противоречат положениям градостроительного законодательства о развитии застроенных территорий, разработке документации по планировке территории и нарушают право заявителей на благоприятную окружающую среду и благоприятные условия жизнедеятельности.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 15 октября 2014 г. в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе Малышевой Е.Г. и Епифановой Е.Н. ставится вопрос об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы Правительством Санкт-Петербурга, ООО "СПб Реновация", а также прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда.

Рассматривая заявленные требования и признавая их не подлежащими удовлетворению, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемые постановления приняты Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с установленной законом процедурой, с соблюдением баланса интересов всех жителей в обеспечение развития указанной в региональных нормативных актах территории и не нарушают законных прав и интересов заявителей.

Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с частью 17 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица вправе оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории.

По смыслу приведённых норм, гражданин вправе оспорить нормативные правовые акты, регламентирующие связанные с планировкой территории вопросы, в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при условии, что названные акты затрагивают его права и свободы.

В пункте 5 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации указан такой принцип законодательства о градостроительной деятельности, как участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение свободы такого участия.

Проект планировки территории и проект межевания территории являются документами по планировке территории (часть 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно частям 1 и 9 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства и является основой для разработки проектов межевания территорий.

Подготовка проектов межевания территорий, целью разработки которых является определение местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа (части 1-3 статьи 43 Кодекса).

Из содержания частей 1 и 2 статьи 46 Кодекса следует, что решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа и подлежит опубликованию в установленном порядке.

В части 3 данной статьи предусмотрено право физических или юридических лиц со дня опубликования такого решения представить в соответствующий орган свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории.

В силу предписаний части 5 статьи 46 Кодекса проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях с соблюдением условий, перечисленных в частях 6-11 названной статьи.

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта её планировки и проекта её межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов (часть 7 статьи 46 Кодекса).

Поскольку согласно статье 5 Кодекса физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан, в том числе при осуществлении ими мероприятий по планировке территорий, суд должен установить, обеспечено ли право гражданина на участие в публичных слушаниях по проекту планировки территории и проекту межевания территории.

Из материалов дела видно, что 9 июня 2011 г. состоялись публичные слушания по проекту планировки и проекту межевания территории квартала 43 Полюстрово, заявители приняли в этих слушаниях участие, внесли свои замечания и предложения.

При таком положении вывод суда первой инстанции о соблюдении прав граждан на участие в публичных слушаниях является верным.

Обоснованно признаны несостоятельными доводы заявителей о противоречии постановления N 1020 и постановления N 1021 положениям статьи 46.1 Кодекса, которая регулирует правоотношения в области развития застроенных территорий, определяя правовые основы мероприятий по развитию застроенных территорий, и не содержит требований, предъявляемых к содержанию проектов планировки территории и её межевания.

Согласно приведённой норме решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также региональных и местных нормативов градостроительного проектирования (часть 2), а непосредственно развитие застроенных территорий осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории в соответствии со статьёй 46.2 Кодекса (часть 7).

Судом первой инстанции установлено, что решение о развитии территории квартала 43 Полюстрово принято постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 25 ноября 2009 г. N 1373 в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 6 мая 2008 г. N 238-39 "Об адресной программе Санкт-Петербурга "Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге", что развитие застроенной территории направлено, прежде всего, на обеспечение граждан, проживающих в аварийных и подлежащих сносу или реконструкции домах, жилой площадью в соответствии с действующим законодательством.

Поскольку проект планировки территории и проект межевания территории относятся к документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1 статьи 41 Кодекса), оспариваемые нормативные правовые акты должны соответствовать требованиям статей 42 и 43 Кодекса, регламентирующих порядок их принятия, содержание которых приведено выше.

Как следует из содержания постановления N 1020 и постановления N 1021, названные выше проекты определяют возможные границы формируемых земельных участков после сноса существующих зданий и сооружений, а также не занятых ими, и возможность строительства новых объектов капитального строительства.

Таким образом, довод апелляционной жалобы о неправильном применении судом положений статьи 46.1 Кодекса является несостоятельным.

Ввиду ошибочного толкования норм материального права не является основанием для отмены решения суда первой инстанции утверждение заявителей о несоответствии оспариваемых постановлений положениям части 4 статьи 43 Кодекса (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемых региональных нормативных правовых актов) о необходимости при подготовке проекта межевания территории устанавливать размеры земельных участков в границах застроенных территорий с учётом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий.

По мнению заявителей, проект планировки территории и проект межевания территории разрабатывались на основании СНиП 1989 года, а должны быть применены СНиП II-К.2-62, утверждённые Госстроем СССР 7 мая 1966 г., действующие в период застройки спорной территории.

Между тем, названный союзный акт признан утратившим силу с 1 января 1076 г. постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по делам строительства от 11 сентября 1975 г. N 147.

Более того, на день рассмотрения настоящего гражданского дела часть 4 статьи 43 Кодекса изложена в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ и содержит положения о необходимости определять местоположение границ образуемых и изменяемых земельных участков в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, установленными на основании федеральных законов, технических регламентов.

Правомерно суд первой инстанции констатировал, что не представлено доказательств, подтверждающих нарушение оспариваемыми региональными нормативными правовыми актами права заявителей на благоприятную окружающую среду и условия жизнедеятельности, и отклонил доводы заявителей о противоречии оспариваемых постановлений Закону Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зелёных насаждениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г.).

Необходимо отметить, что на момент принятия оспариваемых постановлений статья 16 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. не предусматривала запрет на застроенных территориях, в отношении которых приняты решения о развитии в соответствии с Кодексом, сокращать площади и исключать из перечня территорий зелёных насаждений внутриквартального озеленения территории, которые имеют общую границу с земельным участком жилого многоквартирного дома, не предназначенного к сносу в соответствии с проектом планировки и межевания и планом мероприятий по развитию застроенной территории, или отделены от такого дома внутриквартальным проездом (пункт 1.1, содержащий приведённое предписание, введён Законом Санкт-Петербурга от 10 июля 2013 г. N 437-76).

Пункт 1 этой же статьи предписывает при подготовке документации по планировке территории, осуществляемой в соответствии с действующим законодательством, учитывать территории зелёных насаждений внутриквартального озеленения при формировании территорий общего пользования и озеленённых территорий земельных участков, запрещает на таких территориях предоставлять земельные участки для размещения объектов капитального строительства, за исключением случаев размещения объектов социальной инфраструктуры, строительства и реконструкции, капитального ремонта киосков вентиляционных шахт.

Вместе с тем, как следует из абзаца шестого пункта 1 статьи 16 названного регионального Закона, перечень территорий зелёных насаждений внутриквартального озеленения, находящихся в границах соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, утверждается и изменяется правовыми актами органов местного самоуправления соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга по результатам инвентаризации указанных территорий.

Анализ приведённых законоположений позволяет прийти к заключению о том, что территории зелёных насаждений внутриквартального озеленения могут перераспределяться в соответствии с планируемым развитием территории, следовательно, оспариваемые постановления как документы территориального планирования, содержащие описание границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (проект планировки территории), а также границ земельных участков, планируемых для строительства (проекты межевания территорий), не свидетельствуют о том, что в обязательном порядке на момент получения разрешения на строительство объекты капитального строительства будут возводиться на территории зелёных насаждений внутриквартального озеленения и что это повлечёт сокращение площади данной территории.

Таким образом, вывод суда первой инстанции об отсутствии противоречий между оспариваемыми нормативными правовыми актами и Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. по сути является правильным.

Принимая во внимание, что обеспечение сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности является одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности (пункт 4 статьи 2 Кодекса), Судебная коллегия соглашается с суждением суда о соответствии законодательству, имеющему большую юридическую силу, оспариваемых нормативных правовых актов, принятых с целью улучшения жилищных условий граждан, проживающих в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права и не опровергают вывода суда о необоснованности заявленных требований.

В связи с этим, Судебная коллегия по административным делам не находит поводов для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного постановления.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 15 октября 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Малышевой Е.Г. и Епифановой Е.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.