Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 10 июня 2015 г. N 306-КГ14-8481 Суд отменил вынесенные по делу решения судов первой и кассационной инстанций, оставив в силе апелляционное постановление о признании недействительным аукциона, поскольку спорный участок недр относится к участкам федерального значения, принятие решения о проведении аукциона на право пользования которым отнесено к компетенции Правительства РФ

Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 10 июня 2015 г. N 306-КГ14-8481

Резолютивная часть оглашена 28.05.2015 г.

Полный текст определения изготовлен 10.06.2015 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Борисовой Е.Е., судей Маненкова А.Н., Попова В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело N А55-19946/2013 по кассационной жалобе Федерального казенного предприятия "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон" на решение Арбитражного суда Самарской области от 24.12.2013 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28.10.2014 по указанному делу

по заявлению Федерального казенного предприятия "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон" к Министерству лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, Главному управлению организации торгов Самарской области, Управлению по недропользованию Самарской области, Федеральному агентству по недропользованию о признании недействительным аукциона,

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью "Базовый капитал", общества с ограниченной ответственностью "Каскад Н", общества с ограниченной ответственностью "СКУ "Дорстрой", общества с ограниченной ответственностью "Самапалифтмаш".

В судебном заседании приняли участие представители:

от Федерального казенного предприятия "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон" - Соколова Э.Л., Шагина О.Ю.;

от Федерального агентства по недропользованию - Савина М.Д.;

от Главного управления организации торгов Самарской области - Акопян А.П.

Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., а также объяснения представителей сторон по делу, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области (далее - министерство) и Главным управлением организации торгов Самарской области (управление организации торгов) объявлен аукцион по предоставлению права на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр Самарской области, лот N 3 "Предоставление права пользования участком недр местного значения месторождения Воздвиженское-I для геологического изучения, разведки и добычи песка строительного".

Документация об аукционе содержит сведения о лицензионном участке, геологической, геолого-экономической, технологической характеристике лицензионного участка, общее описание расположения лицензионного участка, а также указание, что земельный участок в границах лицензионного участка находится в федеральной собственности.

Победителем торгов по лоту N 3 признано общество с ограниченной ответственностью "Базовый капитал", которому 04.10.2013 министерством выдана лицензия на пользование недрами серия СМР N 80093 ТР.

Полагая, что торги проведены с нарушением требований закона, Федеральное казенное предприятие "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон" (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с иском, уточненным в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), к министерству, управлению организации торгов, Управлению по недропользованию Самарской области, Федеральному агентству по недропользованию о признании недействительным аукциона, проведенного министерством и управлением организации торгов Самарской области, по предоставлению права на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участке недр Самарской области в части предоставления права пользования участком недр местного значения - месторождения Воздвиженское-1 для геологического изучения, разведки и добычи строительного песка (лот N 3).

К участию в деле в качестве третьих лиц, лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Базовый капитал", общество с ограниченной ответственностью "Каскад Н", общество с ограниченной ответственностью "СКУ "Дорстрой", общество с ограниченной ответственностью "Самапалифтмаш".

Решением Арбитражного суда Самарской области от 24.12.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2014 решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены. Суд исходил из принадлежности земельного участка, в границах которого расположено указанное месторождение, к землям обороны и безопасности, в связи с чем спорный участок недр относится к участкам федерального значения, принятие решения о проведении аукциона на право пользования которым отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации.

Арбитражный суд Поволжского округа постановлением от 28.10.2014 отменил постановление суда апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции оставил без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, предприятие указывает о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции и постановления суда кассационной инстанции, ссылаясь на нарушение судами норм материального права.

Управление организации торгов Самарской области и министерство в отзывах на кассационную жалобу предприятия просят отказать предприятию в удовлетворении жалобы, обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе предприятия, отзывах на нее и выступлениях присутствующих в судебном заседании представителей сторон, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

В силу статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.

Согласно пункту "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) и статьи 1.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции).

На основании части 3 статьи 1.1 Закона о недрах субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

В указанных целях субъектом Российской Федерации - Самарской областью приняты Закон от 06.04.2009 N 46-ГД "Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области", согласно пункту 3 статьи 3 которого к полномочиям Самарской Губернской Думы в сфере охраны окружающей среды и природопользования относится определение порядка пользования участками недр местного значения.

Пунктом 10 статьи 4 названного Закона определено, что Правительство Самарской области утверждает порядок проведения аукционов по предоставлению права пользования участками недр местного значения, включенными в перечень недр местного значения, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых.

К участкам недр местного значения относятся в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 4 Закона Самарской области от 16.07.2009 N 91-ГД "О порядке пользования участками недр местного значения на территории Самарской области" участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и кассационной инстанций сделали вывод об отсутствии предусмотренных статьей 449 Гражданского кодекса Российской Федерации оснований для признания аукциона недействительным, признав наличие у управления организации торгов, полномочий на его проведение. Выводы судов основаны на том, что месторождение Воздвиженское-1 не поименовано в перечне участков недр федерального значения, опубликованном в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 N 823 "О порядке официального опубликования перечня участков недр федерального значения в официальном издании Российской Федерации", следовательно, к участкам недр федерального значения, аукционы на право недропользования которыми вправе проводить только Правительство Российской Федерации, не относится.

Между тем судами первой и кассационной инстанции не учтено следующее.

Месторождение Воздвиженское - 1 находится в границах земельного участка с кадастровым номером 63:10:0000000:16, принадлежащем на праве собственности Российской Федерации и переданном в постоянное (бессрочное) пользование предприятия, которое является правопреемником Чапаевского опытного завода измерительных приборов (далее - завод) в части имущественного комплекса, обеспечивающее производство, сборку и испытание боеприпасов.

В соответствии с пунктом 8 устава предприятие создано в целях обеспечения производства боеприпасов, вооружения и военной техники, находящихся в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающих национальную безопасность.

Имущество предприятия находится в федеральной собственности и принадлежит предприятию на праве оперативного управления (пункт 11 устава).

Предприятие осуществляет виды деятельности, имеющие в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 29.04.2008 N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, в том числе разработку вооружения и военной техники, производство вооружения и военной техники, ремонт вооружения и военной техники, утилизацию вооружения и военной техники, утилизацию боеприпасов и их составных частей, производство взрывчатых материалов промышленного назначения и деятельность по их распространению.

При указанных обстоятельствах, учитывая, что завод был включен в Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 04.08.2004 N 1009, предприятие в силу пункта 2 статьи 3 названного Федерального закона относится к категории стратегических предприятий, осуществляющих производство, сборку и испытание боеприпасов.

Как установлено судом апелляционной инстанции и следует из материалов дела, в соответствии с государственным актом на право пользования землей от 25.09.1991 A-I N 233835, утвержденным Решением Исполнительного комитета Чапаевского городского Совета народных депутатов от 25.09.1991, за Чапаевским опытным заводом измерительных приборов был закреплен земельный участок площадью 9 455,8 га с кадастровым номером 63:10:0000000:0016 в бессрочное и бесплатное пользование. Земля была предоставлена для государственных надобностей.

Вступившими в законную силу судебными актами по делу N А55-36153/2009 также установлено, что сведения о земельном участке, закрепленном за заводом, зарегистрированы в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству города Чапаевска Самарской области 11.02.1999 с указанием категории земель - земли обороны.

В связи с реорганизацией Чапаевского опытного завода измерительных приборов в Решение Исполнительного комитета Чапаевского городского Совета народных депутатов от 25.09.1991 постановлением Администрации городского округа Чапаевск 01.08.2006 N 565 внесены изменения, касающиеся изменения субъекта права постоянного (бессрочного) пользования на предприятие, а также указания на площадь, предоставляемую на этом праве, равной 9455,80 га, в том числе занятую мобилизационными мощностями и мобилизационным резервом площадью 9370,8 га.

В соответствии с пунктом 1 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами.

Подпунктом 2 пункта 2 статьи 93 Земельного кодекса предусмотрено, что в целях обеспечения обороны могут предоставляться земельные участки для разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов).

Подтверждения изменения назначения земельного участка, перевода его из земель обороны в другую категорию в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 8 Земельного кодекса, из материалов дела не усматривается. В соответствии с указанной нормой закона перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации. Соответствующего акта указанного уполномоченного органа судам не было представлено.

Более того, из материалов дела и пояснений представителей лиц, участвующих в деле, не следует, что Российская Федерация, как собственник имущественного комплекса предприятия и земельного участка, принимало решение об изменении вида деятельности предприятия и о прекращении его права пользования участком.

При названных обстоятельствах суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод о том, что земельный участок, используемый предприятием, относится к землям обороны и безопасности.

Согласно части 1 статьи 2.1 Закона о недрах в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения.

Из пункта 4 части 3 статьи 2.1 Закона о недрах следует, что к участкам недр федерального значения относятся, в частности, участки недр, при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

Перечень участков недр федерального значения подлежит официальному опубликованию федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с частью 2 статьи 2.1 Закона о недрах и постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 N 823.

Однако то обстоятельство, что спорный земельный участок не был включен в указанный перечень, не отменяет его принадлежность к участкам недр федерального значения, поскольку он соответствует критериям, установленным частью 4 статьи 2.1 Закона о недрах.

С учетом изложенного, довод министерства о том, что спорный участок не относится к участкам недр федерального значения, не соответствует закону.

В судебном заседании представитель Федерального агентства по недропользованию также пояснил, что действующее законодательство о недрах не ставит отнесение участка недр к участкам недр федерального значения в зависимость от его включения в указанный перечень. Участки недр, которые обладают хотя бы одним из признаков, установленных в части 3 статьи 2.1 Закона о недрах, являются участками недр федерального значения независимо от наличия информации о них в соответствующем перечне при наличии условий, при которых они приобрели указанный статус.

Более того, Судебная коллегия принимает также во внимание, что из материалов дела не усматривается и суды не устанавливали то обстоятельство, что в отношении спорного участка в соответствии со статьей 3 Закона о недрах, статьей 4 Закона Самарской области от 16.07.2009 N 91-ГД "О порядке пользования участками недр местного значения на территории Самарской области" было принято решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное в установленном порядке с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом, о его включении в перечень недр местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 13.1 Закона о недрах принятие решений о проведении аукционов на право пользования участками недр федерального значения, о составе и порядке работы аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр осуществляются Правительством Российской Федерации.

В интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства Правительством Российской Федерации при определении порядка и условий проведения аукционов на право пользования участками недр федерального значения, за исключением участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации и участков недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, и (или) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности могут устанавливаться ограничения допуска к участию в таких аукционах созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов (часть 3 статьи 13.1. Закона о недрах).

Из вышеизложенного следует, что вывод суда кассационной инстанции о наличии полномочий у министерства проводить аукцион на право пользования спорным участком недр в связи с отсутствием в соответствующем Перечне участков недр федерального значения, подлежащему официальному опубликованию в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 N 823, сделан без учета положений норм Земельного кодекса, определяющих особый статус земель обороны и порядок изменения категории земельного участка, а также пункта 4 части 3 статьи 2.1 Закона о недрах, в которой прямо указано на наличие основания для отнесения спорного участка к недрам федерального значения.

Суд кассационной инстанции, считая об отсутствии необходимости согласия собственника земельного участка и его пользователя на использование в целях предоставления расположенного в его границах участка недр со ссылкой на статью 25.1 Закона о недрах, не учитывает того, что эта норма прямо предусматривает порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и необходимого для ведения работ, связанных с пользованием недрами, в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и Законом о недрах.

Лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (статья 209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (статья 260 Гражданского кодекса Российской Федерации). Собственник земельного участка имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 40 Земельного кодекса).

Статья 25.2 Закона о недрах (введена Федеральным законом от 31.12.2014 N 499-ФЗ) также предусматривает, что прекращение прав граждан и юридических лиц на земельные участки и водные объекты, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется в соответствии с гражданским, земельным, водным законодательством и Законом о недрах.

В соответствии со статьей 45 Земельного кодекса право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены статьей 53 Кодекса и по иным основаниям, установленным гражданским и земельным законодательством, а также при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, учитывая, что спорный участок недр относится к участкам недр федерального значения, вывод судов первой и кассационной инстанций о наличии у министерства и управления организации торгов полномочий на проведение оспариваемого аукциона противоречит указанным выше положениям Гражданского кодекса, Закона о недрах, Земельному кодексу.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции, который пришел к обратному выводу, не имелось.

В силу изложенного Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167, 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда Самарской области от 24.12.2013 по делу N А55-19946/2013 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28.10.2014 по тому же делу отменить.

Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2014 по указанному делу оставить без изменения.

Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.

Председательствующий

Е.Е. Борисова

Судьи

А.Н. Маненков

В.В. Попов