Заключение Министерства экономического развития РФ от 24 июня 2015 г. "Об экспертизе приказа ФАС России от 10 сентября 2010 г. N 515 "Об утверждении Методики проверки соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованию экономической обоснованности"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в первом полугодии 2014 г. Минэкономразвития России провело экспертизу приказа ФАС России (далее - разработчик) "Об утверждении Методики проверки соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованию экономической обоснованности" от 10 сентября 2010 г. N 515 (далее - Методика) и сообщает следующее.

Приказом утверждена Методика, способствующая выявлению случаев манипулирования ценами на электрическую энергию на оптовом рынке электрической энергии и несоответствия ценовых заявок на продажу электрической энергии требованиям экономической обоснованности, что обеспечит конкуренцию на оптовом рынке электрической энергии и обоснованные цены на продажу электрической энергии. Методика направлена на установление случаев манипулирования ценами на электрическую энергию на оптовом рынке электрической энергии в соответствии с пунктами 18 и 112 Правил оптового рынка электрической энергии и мощности", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 года N 1172 (далее - Правила оптового рынка).

1. Цели регулирования, установленного Методикой

Методика разработана во исполнение статьи 25 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" и пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 238 "Об определении ценовых параметров торговли мощностью на оптовом рынке электрической энергии и мощности с целью предупреждения манипулирования ценами на оптовом рынке.

Необходимость применения Методики также определена пунктом 4 Правил осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2013 г. N 1164.

В методике используется метод доходности инвестированного капитала, с учетом особенностей, предусмотренных указанной методикой, в целях расчета значения экономически обоснованной заявки поставщика, а также используется критерий минимизации совокупной стоимости мощности с учетом информации и сведений о прогнозных рыночных ценах на мощность, стоимости альтернативных инвестиционных проектов (например, проектов сетевого строительства), мероприятий по энергосбережению, в целях расчета значения экономически обоснованной цены мощности в каждой зоне свободного перетока (далее - значение экономически обоснованной цены в ЗСП). При этом ценовая заявка на продажу мощности соответствует требованию экономической обоснованности, если цена в такой заявке (за 1 МВт) не выше значения экономически обоснованной цены в ЗСП и значения экономически обоснованной заявки поставщика в зоне свободного перетока. В случае если ценовая заявка на продажу мощности не удовлетворяет указанному условию, то она признается не соответствующей требованию экономической обоснованности.

2. Общее описание регулирования

2.1. Круг участников отношений.

Сфера применения Методики распространяется на субъекты электроэнергетики, осуществляющие производство и поставку электрической энергии и мощности на оптовом рынке, в том числе совмещающие производство и поставку электрической и тепловой энергии, мощности.

При этом основными группами участников общественных отношений, интересы которых затронуты в результате принятия Методики, являются все участники оптового рынка электроэнергии и мощности (далее - ОРЭМ), осуществляющие продажу и (или) покупку электроэнергии в ценовых зонах, то есть как производители энергии, так и косвенно потребители электрической энергии (в первую очередь энергоемких потребителей)*.

Согласно представленной на сайте НП "Совет рынка" информации в реестре субъектов рынка зарегистрировано 89 организаций поставщиков электрической энергии и мощности - владельцев генерирующего оборудования.

2.2. Проблема практического применения положений Методики.

2.2.1. В соответствии с Методикой ценовая заявка на поставку мощности признается экономически обоснованной только в случае ее уменьшения на прогнозную величину прибыли от участия на рынке электроэнергии.

В пункте 6 Методики указаны данные, на основании которых антимонопольный орган осуществляет расчет прогнозной прибыли от продажи электрической энергии. Вместе с тем Методика не содержит указания на источники получения необходимой информации и подтверждения корректности прогнозных величин, а равно и алгоритма расчета указанной величины, в том числе порядок формирования затрат на топливо, определения прогнозных цен на рынке электрической энергии, учета объемов электрической энергии, реализованной по регулируемым договорам.

Таким образом, целесообразно предусмотреть прозрачный порядок расчета прогнозной прибыли от продажи электрической энергии, учитывая объемы электрической энергии, поставляемой по регулируемым договорам.

2.2.2. В соответствии с пунктом 3 Методики в целях определения соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованию экономической обоснованности используется метод доходности инвестированного капитала и значение экономически обоснованной цены в ЗСП.

2.2.2.1. Порядок применения метода доходности инвестированного капитала определен в Методических указаниях по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденных приказом ФСТ России от 30 марта 2012 г. N 228-э (далее - Методические указания). Вместе с тем Методика не содержит отсылочных норм на указанные Методические указания, как не содержит и четко определенного алгоритма расчета экономически обоснованного уровня ценовой заявки на продажу мощности с использованием метода доходности инвестированного капитала.

Кроме того, в отсутствии прозрачного алгоритма расчета размера экономически обоснованной заявки с применением метода доходности инвестированного капитала разделом III Методики вводятся особенности такого расчета. Так, в пункте 7 Методики содержится ссылка на Правила расчета составляющей цены на мощность, обеспечивающей возврат капитальных и эксплуатационных затрат, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 238 "Об определении ценовых параметров торговли мощностью на оптовом рынке электрической энергии и мощности", однако не представляется возможным определить, осуществляет ли разработчик расчеты в точном соответствии с Методикой или применяет только отдельные положения.

2.2.2.2. Раздел IV Методики, посвященный расчету значения экономически обоснованной цены мощности в ЗСП, в действительности не содержит критерии и порядок расчета соответствующего значения. Более того, данный раздел не позволяет определить экономическую сущность понятия "экономически обоснованной цены мощности в ЗСП", которая закладывается антимонопольным органом. При этом пункт 9 Методики отсылает к особенностям конкурентного отбора мощности, установленным Правилами оптового рынка, не определяя при этом, какими именно особенностями будет руководствоваться антимонопольный орган с учетом того, что ни Правила оптового рынка, ни иной нормативный акт не содержат такого понятия, как экономически обоснованная цена мощности в ЗСП.

Исходя из целей разработки Методики, она должна определять, как (по каким критериям, в каком порядке) осуществляется проверка ценовых заявок на мощность на предмет соответствия требованию экономической обоснованности. Другими словами, Методика должна содержать прозрачный порядок и критерии оценки экономической обоснованности ценовых заявок на мощность, руководствуясь которыми поставщик мощности должен иметь возможность оценить соответствие своей заявки требованиям, предъявляемым антимонопольным законодательством. В отсутствии такой возможности любая заявка поставщика может быть интерпретирована ФАС России как несоответствующая экономически обоснованному уровню, а поставщик мощности не будет обладать возможностью доказать обратное.

Таким образом, представляется целесообразным прописать прозрачный порядок расчета и критерии оценки соответствия ценовых заявок на мощность требованию экономической обоснованности с использованием метода доходности инвестированного капитала и критерия минимизации совокупной стоимости мощности, предусмотренных Методикой.

2.2.3. В дополнение следует отметить, что Методикой не предусмотрен механизм оспаривания поставщиками мощности решений антимонопольного органа по признанию заявки на мощность не соответствующей требованиям экономической обоснованности - порядка предоставления доказательств обоснованности ценовых заявок, их рассмотрения и принятию соответствующего решения.

Таким образом, представляется целесообразным предусмотреть механизм оспаривания поставщиками мощности решений антимонопольного органа по признанию заявки на мощность не соответствующей требованиям экономической обоснованности.

Кроме того, разработчик подготовил проект приказа ФАС России "Об утверждении требований экономической обоснованности ценовых заявок на продажу электрической энергии, а также ценовых заявок на продажу мощности и методики определения соответствия ценовых заявок на продажу электрической энергии требованиям экономической обоснованности, и о внесении изменения в методику проверки соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованию экономической обоснованности" (далее - проект акта), которым вносятся изменения в Методику, в том числе в части вышеизложенных замечаний и предложений. Обращаем внимание, что на проект акта в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России подготовило заключение об оценке регулирующего воздействия, в котором сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствующих возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Указанное заключение направлено в адрес разработчика письмом от 15 июля 2013 г. N 14498-СБ/Д26и (прилагается).

3. Вывод по итогам экспертизы приказа ФАС России от 10 сентября 2010 г. N 515 "Об утверждении Методики проверки соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованию экономической обоснованности"

По итогам экспертизы в соответствии с абзацем 2 пункта 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает целесообразным направить в установленном порядке в Минюст России предложения о необходимости внесения изменений в отдельные положения Методики (в соответствии с разделом 2 настоящего заключения).

В соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает необходимым внести в Министерство юстиции Российской Федерации предложения о рассмотрении необходимости внесения следующих изменений:

3.1. По итогам проведенной экспертизы Минэкономразвития России пришло к выводу, что разработчику необходимо рассмотреть вопрос внесения изменений в Методику в части установления порядка расчета прогнозной прибыли от продажи электрической энергии, учитывая объемы электрической энергии, поставляемой по регулируемым договорам.

3.2. Установить прозрачный порядок расчета и критерии оценки соответствия ценовых заявок на мощность требованию экономической обоснованности с использованием метода доходности инвестированного капитала и критерия минимизации совокупной стоимости мощности, предусмотренных Методикой.

3.3. Обращаем внимание на то, что в соответствии с пунктом 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением N 1009, доработанные по данным замечаниям проекты нормативных правовых актов подлежат оценке регулирующего воздействия в соответствии с положением Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318.

Приложение: на 73 л. в 1 экз.

О.В. Фомичев

_____________________________

* Участники оптового рынка - поставщики электрической энергии и мощности и покупатели электрической энергии и мощности, получившие статус субъектов оптового рынка, заключившие обязательные для участников оптового рынка договоры и совершившие иные необходимые для осуществления торговли электрической энергией и мощностью на оптовом рынке действия в соответствии с договором о присоединении к торговой системе оптового рынка (согласно пункту 2 Правил оптового рынка).