Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июня 2015 г. N 55-АПГ15-8 Об оспаривании части 3 статьи 31 Закона Республики Хакасия от 28 декабря 1999 г. N 72 "О статусе депутата Верховного Совета Республики Хакасия"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июня 2015 г. N 55-АПГ15-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Корчашкиной Т.Е.,

судей Горчаковой Е.В. и Абакумовой И.Д.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлению прокурора Республики Хакасия

о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 3 статьи 31 Закона Республики Хакасия от 28 декабря 1999 г. N 72 "О статусе депутата Верховного Совета Республики Хакасия"

по апелляционной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия

на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 23 января 2015 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

закон Республики Хакасия от 28 декабря 1999 г. N 72 "О статусе депутата Верховного Совета Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия) опубликован 11 января 2000 г. в официальном печатном издании "Вестник Хакасии", N 1-2, действует в редакции Закона Республики Хакасия от 6 октября 2014 г. N 77-ЗРХ.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 3 статьи 31 названного Закона о предоставлении депутату Верховного Совета, работавшему на постоянной основе не менее трёх лет и прекратившему полномочия (в том числе досрочно), единовременной денежной выплаты в соответствии с Законом Республики Хакасия "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия".

В обоснование заявленных требований прокурор ссылался на абзац первый и шестой части 1 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в Постановлении от 5 апреля 2013 г. N 7-П, о дискреционном полномочии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, и полагал, что установление частью 3 статьи 31 Закона Республики Хакасия дополнительных материальных гарантий лицам, замещающим государственные должности Республики Хакасия, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, поскольку уровень бюджетной обеспеченности республики невысокий, показатели уровня социальной защищённости населения низкие, в силу чего оспариваемая норма противоречит требованиям федерального законодательства.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 23 января 2015 г. заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Верховный Совет Республики Хакасия просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель Верховного Совета Республики Хакасия не явился.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного Закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам находит решение суда подлежащим отмене ввиду неправильного применения норм материального права.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, руководствовался положениями части 1 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесённых к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключённых из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

При этом суд, учитывая невысокий уровень бюджетной обеспеченности Республики Хакасия, а также низкие показатели уровня социальной защищённости населения, пришёл к выводу, что закрепление в части 3 статьи 31 Закона Республики Хакасия материальной гарантии депутатам Верховного Совета не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, противоречит требованиям федерального законодательства.

Между тем позиция суда первой инстанции является неправильной ввиду неприменения следующих правовых предписаний федерального законодателя.

Как следует из Конституции Российской Федерации, в том числе её статей 1 (часть 1), 3 (части 1-3), 5 (часть 3), 10, 11 (часть 2), 32 (части 1 и 2), 66, 72, 73 и 77 (часть 1), в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, осуществляющими законодательную власть, а их депутаты становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и осуществляют свои полномочия в пределах и формах, а также в течение сроков, определяемых Конституцией Российской Федерации и конкретизирующими ее законами.

Особым положением законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношениях народного представительства обусловлены их самостоятельность в системе разделения властей и независимость их членов от чьих бы то ни было указаний. В целях осуществления возложенных на них полномочий депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются специальным публично-правовым статусом. Не закрепляя его непосредственно, Конституция Российской Федерации в соответствии с конституционными началами реализации законодательной функции в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов возлагает решение данного вопроса, как относящегося к общим принципам организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на федерального законодателя, принимающего федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, и на законодателя субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты которых принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить, что не исключает отнесения отдельных элементов статуса депутата, гарантий его деятельности к иным сферам правового регулирования.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации регулируется данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 10).

Пункт 1 статьи 13 названного Федерального закона предусматривает право субъекта Российской Федерации устанавливать гарантии депутатской деятельности конституцией (уставом) и региональным законом.

Исходя из этого и учитывая, что Федеральным законом от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не закрепляются единые для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах Российской Федерации принципы организации, законодателю субъекта Российской Федерации не только не запрещается, но и прямо предписывается введение гарантий для депутатов своего законодательного (представительного) органа государственной власти - при условии, что они согласуются с общими принципами организации данных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 5 апреля 2013 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца четвёртого части 1 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов", установление гарантий деятельности лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, является дискреционным полномочием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Конституцией Республики Хакасия (абзац шестой статьи 74), Законом Республики Хакасия от 28 декабря 1999 г. N 72 "О статусе депутата Верховного Совета Республики Хакасия" (статья 23(1)) определено, что гарантии деятельности депутата Верховного Совета Республики Хакасия устанавливаются Конституцией Республики Хакасия и законом Республики Хакасия.

Реализуя предоставленное федеральным законодателем полномочие по установлению рассматриваемой гарантии, Верховный Совет Республики Хакасия в части 3 статьи 31 Закона Республики Хакасия установил исключительно категорию лиц, которым предоставляется данная гарантия. При этом механизм её реализации, включая размер, условия и порядок предоставления названным региональным нормативным правовым актом не регулируется.

Следовательно, оспаривая норма соответствует требованиям федерального законодательства, носит отсылочный характер и не содержит критериев, позволяющих оценивать финансовую нагрузку на республиканский бюджет Республики Хакасия в связи с установлением расходного обязательства по выплате материальной гарантии депутатам Верховного Совета Республики Хакасия.

При таком положении решение суда является незаконным, вследствие чего оно подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления прокурора Республики Хакасия о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 3 статьи 31 Закона Республики Хакасия от 28 декабря 1999 г. N 72 "О статусе депутата Верховного Совета Республики Хакасия" в связи с необоснованностью заявленных требований.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 23 января 2015 г. отменить, принять новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Республики Хакасия о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 3 статьи 31 Закона Республики Хакасия от 28 декабря 1999 г. N 72 "О статусе депутата Верховного Совета Республики Хакасия" отказать.

Председательствующий

Корчашкина Т.Е.

Судьи

Горчакова Е.В.

Абакумова И.Д.