Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июня 2015 г. N 65-АПГ15-1 Решение о признании недействительным приказа Управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области от 28 мая 2013 г. N 30 "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг по теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению, а также нормативов потребления коммунальной услуги по холодному водоснабжению при использовании земельного участка и надворных построек для населения, проживающего на территории Еврейской автономной области, применяемых для расчета размера платы за потребленные услуги при отсутствии приборов учета" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июня 2015 г. N 65-АПГ15-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Никифорова С.Б.,

при секретаре Гришечкине П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Еврейской автономной области о признании недействительным приказа Управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области от 28 мая 2013 г. N 30 "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг по теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению, а также нормативов потребления коммунальной услуги по холодному водоснабжению при использовании земельного участка и надворных построек для населения, проживающего на территории Еврейской автономной области, применяемых для расчета размера платы за потребленные услуги при отсутствии приборов учета" (в редакции приказа от 22 декабря 2014 г. N 101) в части утверждения нормативов потребления коммунальных услуг по теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению для населения, проживающего на территории Еврейской автономной области, применяемые для расчёта размера платы за потребленные услуги при отсутствии приборов учета,

по апелляционной жалобе Управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области на решение Суда Еврейской автономной области от 12 февраля 2015 г., которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя Управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области Коржа А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Еврейской автономной области обратился в Суд Еврейской автономной области с заявлением о признании недействительным приказа Управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области (далее - управление) от 28 мая 2013 г. N 30 "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг по теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению, а также нормативов потребления коммунальной услуги по холодному водоснабжению при использовании земельного участка и надворных построек для населения, проживающего на территории Еврейской автономной области, применяемых для расчета размера платы за потребленные услуги при отсутствии приборов учета" (в редакции приказа от 22 декабря 2014 г. N 101) в части утверждения нормативов потребления коммунальных услуг по теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению для населения, проживающего на территории Еврейской автономной области, применяемые для расчета размера платы за потребленные услуги при отсутствии приборов учета.

Решением Суда Еврейской автономной области от 12 февраля 2015 г. заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, управление обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

В судебное заседание не явился прокурор Еврейской автономной области, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя управления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Приказом управления от 28 мая 2013 г. N 30 на основании применения расчетного метода и метода аналогов утверждены и введены в действие с 1 июня 2013 г. нормативы потребления коммунальных услуг по теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению для населения, проживающего на территории Еврейской автономной области, применяемые для расчета размера платы за потребленные услуги при отсутствии приборов учета.

Этим приказом установлены нормативы потребления коммунальных услуг в муниципальном образовании "Город Биробиджан" Еврейской автономной области по отоплению в жилых помещениях многоквартирных жилых домах до 1999 года постройки в виде нормы потребления в месяц в размере 0,036 Гкал/м 2 (N п/п 1.5); норматив потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах, оборудованных водопроводом, канализацией, ваннами, с центральным горячим водоснабжением по холодному водоснабжению - 5,87 м 3/чел., по горячему водоснабжению - 3,63 м 3/чел., по водоотведению - 9,50 м 3/чел. (N п/п 2.1).

Приказом управления от 22 декабря 2014 г. N 101 в приказ от 28 мая 2013 г. N 30 внесены изменения, согласно которым норматив потребления коммунальной услуги по отоплению в пятиэтажных жилых помещениях для многоквартирных и жилых домов до 1999 года постройки включительно муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области установлен в размере 0,031 Гкал/м 2 (подпункт 1.5 пункта 1); для многоквартирных и жилых домов муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области, оборудованных водопроводом, канализацией, ваннами, с централизованным горячим водоснабжением норматив потребления коммунальной услуги по холодному водоснабжению установлен в размере 5,77 м 3/чел., по горячему водоснабжению - 3,57 м 3/чел., по водоотведению - 9,34 м З/чел. (подпункт 2.1 пункта 2); пункт 1 раздела "Муниципальное образование "Ленинский муниципальный район" Еврейской автономной области" дополнен подпунктами 1.6 и 1.7, изменена последующая нумерация подпунктов.

Кроме того, примечание оспариваемого приказа дополнено пунктом 4, согласно которому нормативы потребления коммунальных услуг в муниципальном образовании "Город Биробиджан" Еврейской автономной области по отоплению в жилых помещениях пятиэтажных многоквартирных жилых домов до 1999 года постройки включительно и по горячему и холодному водоснабжению, водоотведению в многоквартирных домах, оборудованных водопроводом, канализацией, ваннами, с централизованным горячим водоснабжением установлены на основании метода аналогов.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд первой инстанции установил, что при установлении нормативов по отоплению, водоснабжению и водоотведению управление использовало расчетный метод, невозможность применения метода аналогов не обоснована. Кроме того, суд первой инстанции указал на нарушения установления нормативов потребления коммунальных услуг расчетным методом.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объёма потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306 утверждены Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг (далее - Правила N 306), которые определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление) и требования к их формированию.

В соответствии с пунктом 3 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - уполномоченные органы).

Согласно пункту 9 Правил N 306 установление нормативов потребления коммунальных услуг производится по инициативе уполномоченных органов или ресурсоснабжающих организаций. В случае если установление нормативов потребления коммунальных услуг производится по инициативе ресурсоснабжающих организаций, ресурсоснабжающие организации представляют в уполномоченные органы документы, перечень и содержание которых определяются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Срок рассмотрения документов составляет не более 30 дней с даты их поступления. Уполномоченный орган проводит анализ представленных документов и при необходимости запрашивает дополнительные сведения с обоснованием запроса. При несоответствии представленных документов установленным требованиям уполномоченный орган возвращает ресурсоснабжающей организации документы без рассмотрения с указанием причин возврата.

Нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды устанавливаются с применением метода аналогов или расчетного метода (пункт 19 Правил N 306).

Метод аналогов применяется при наличии сведений, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями. Количество измерений должно отвечать условиям представительности выборки. Представительность выборки определяется необходимым количеством многоквартирных домов или жилых домов, на основании данных о расходах коммунальных ресурсов по приборам учета в которых можно определять нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды в отношении всех многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями. Указанный метод применяется, если в выбранных многоквартирных домах или жилых домах техническая эксплуатация внутридомовых инженерных систем соответствует правилам пользования жилыми помещениями и содержания общего имущества в многоквартирном доме, которые утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 21 Правил N 306).

В соответствии с пунктом 22 Правил N 306 расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учёта потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений.

При определении нормативов потребления коммунальных услуг метод аналогов имеет приоритет над расчетным методом, и последний применяется только в том случае, если нельзя применить метод аналогов.

В апелляционной жалобе управление указывает, что нормативы потребления коммунальных услуг по отоплению, холодному и горячему водоснабжению, водоотведению рассчитаны с применением метода аналогов на основании данных, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета.

Порядок определения нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях, нормативов потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды с применением метода аналогов предусмотрен в разделе V Правил N 306.

Согласно пункту 31 Правил N 306 определение нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях, нормативов потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды с применением метода аналогов производится на основе выборочного наблюдения потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах.

В силу пункта 32 уполномоченный орган дифференцирует нормативы потребления коммунальных услуг по группам многоквартирных домов или жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и расположенных в аналогичных климатических условиях, в соответствии с установленными данными Правилами требованиями.

В соответствии с пунктом 33 Правил N 306 представительность выборки определяется для каждой из групп многоквартирных домов и жилых домов количеством домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и расположенных в аналогичных климатических условиях.

В представительную выборку не включаются многоквартирные дома, в которых не осуществляется бесперебойное предоставление коммунальных услуг или в которых имеются нежилые помещения, подключенные к общему вводу внутридомовых инженерных систем многоквартирного дома и не оборудованные индивидуальными приборами учета.

В случае если в многоквартирном доме отсутствует централизованное горячее водоснабжение и производство коммунальной услуги по горячему водоснабжению осуществляется исполнителями коммунальных услуг самостоятельно с использованием оборудования, входящего в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, в выборку включаются только многоквартирные жилые дома, оборудованные приборами учета, определяющими объем холодной воды, использованной для нужд горячего водоснабжения, с непрерывным учетом за период работы таких приборов учета в течение всего срока снятия показаний коллективных (общедомовых) приборов учета для целей расчета нормативов потребления коммунальных услуг.

В соответствии с пунктом 34 Правил N 306 количество многоквартирных домов или жилых домов в выборке по каждой группе домов определяется в соответствии с пунктами 1 и 2 приложения N 1 к данным Правилам.

Согласно пункту 35 Правил N 306 для определения нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях, нормативов потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды используются данные об объеме (количестве) потребления коммунальных ресурсов, полученные с использованием приборов учета в многоквартирных домах или жилых домах, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и расположенных в аналогичных климатических условиях.

Приборы учета должны быть утвержденного типа и прошедшими поверку в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений.

В силу пункта 36 Правил N 306 после формирования объема выборки многоквартирных домов или жилых домов составляется план проведения измерений и снятия показаний приборов учета.

В отношении отопления показания приборов учёта снимаются первого и последнего числа отопительного периода, в отношении холодного и горячего водоснабжения - первого и последнего числа любого месяца отопительного периода (пункт 37 Правил N 306).

При снятии показаний приборов учета для определения нормативов потребления коммунальных услуг фиксируются: а) показания приборов учета по каждому виду коммунальных услуг; б) адрес многоквартирного дома или жилого дома; в) число проживающих жителей; г) количество квартир; д) общая площадь жилых и нежилых помещений многоквартирного дома, а также помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме, или жилого дома; е) дата и время снятия показаний приборов учета; ж) количество этажей; з) температура и давление природного или сжиженного углеводородного газа, измеряемые в точке, расположенной перед прибором учета, фактическое барометрическое давление - при определении расхода природного или сжиженного углеводородного газа (пункт 38 Правил N 306 в редакции от 17 декабря 2014 г.).

При обработке данных по объему выборки в целях определения нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях, нормативов потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды необходимо исключить значения расхода коммунальных ресурсов, отличающиеся от средних расходов по выборке более чем на 20 процентов (пункт 40 Правил N 306).

На основании измерений объема (количества) потребления коммунальных ресурсов приборами учета определяется месячная (среднемесячная) величина потребления коммунальных ресурсов по выбранным группам многоквартирных домов или жилых домов (пункт 41 Правил N 306).

Вместе с тем ни в суде первой инстанции, ни в суде апелляционной инстанции управление не представило доказательств соблюдения установленного порядка определения нормативов потребления коммунальных услуг с применением метода аналогов.

В частности, Судебная коллегия отмечает, что согласно расчётам нормативов расхода горячего водоснабжения, холодного водоснабжения для многоквартирных домов с полным благоустройством на территории муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области (л.д. 52 - 53) управление использовало показатель "Объем горячей (холодной) воды по показаниям приборов учета, потребленный за месяц отопительного периода (куб. м)". Адреса домов приведены в расчетных таблицах.

Согласно пояснениям представителя управления, изложенным в протоколе заседания суда первой инстанции от 12 февраля 2015 г. (л.д. 117 - 125), показания приборов учёта коммунальной услуги по водоснабжению представлены МУП "Водоканал" (по теплоснабжению - ОАО "ДГК"). Сведения с указанием показаний общедомовых приборов учета коммунальных услуг и данные о выборке домов, производимые управлением и организациями, представлены в прокуратуру для проверки.

Однако, документы, надлежащим образом подтверждающие заявленные в расчетных таблицах величины, в том числе по упомянутому показателю, управлением не представлены. Таблицы выборки по ГВС и отоплению (л.д. 58 - 62) не раскрывают механизм определения поэтапного объема выборки конкретных домов в соответствии с пунктами 1 и 2 приложения N 1 к Правилам N 306 во исполнение пункта 34 данных Правил.

Кроме того, согласно пункту 3.1 постановления Правительства Еврейской автономной области от 24 июля 2012 г. N 357-пп "Об утверждении Перечня и содержания документов, представляемых для установления нормативов потребления коммунальных услуг, в случае, если установление нормативов потребления коммунальных услуг производится по инициативе ресурсоснабжающих организаций" для утверждения нормативов потребления коммунальных услуг в отношении отопления ресурсоснабжающие организации представляют в том числе согласованный с органом местного самоуправления муниципального образования Еврейской автономной области адресный список многоквартирных или жилых домов, сгруппированных по этажности, в зависимости от года постройки (до 1999 года включительно и после 1999 года), не оборудованных приборами учета, содержащий следующие обязательные сведения по адресам: общую площадь жилых помещений; общую площадь нежилых помещений; общую площадь помещений, входящих в состав общего имущества, включая поэтажно лестничные площадки и ступени с учетом их площади на уровне данного этажа, площади коридоров и прочих мест, входящих в состав общего имущества; площади земельных участков и надворных построек;

Для утверждения нормативов потребления коммунальных услуг в отношении холодного, горячего водоснабжения и водоотведения ресурсоснабжающие организации представляют в том числе согласованный с органом местного самоуправления муниципального образования Еврейской автономной области адресный список многоквартирных или жилых домов в группах по этажности, не оборудованных приборами учета, содержащий следующие обязательные сведения по указанным адресам: общую площадь жилых помещений; общую площадь нежилых помещений; общую площадь помещений, входящих в состав общего имущества, включая поэтажно лестничные площадки и ступени с учетом их площади на уровне данного этажа, площади коридоров и прочих мест, входящих в состав общего имущества; количество потребителей коммунальной услуги; вид системы теплоснабжения для горячего водоснабжения; количество сельскохозяйственных животных; сведения об оснащенности жилых помещений и надворных построек водоразборными устройствами и санитарно-техническим оборудованием (пункт 3.2 названного нормативного правового акта).

Согласно пояснениям представителя управления, изложенным в протоколе заседания суда первой инстанции от 12 февраля 2015 г. (л.д. 117 - 125), в соответствии с требованиями названного постановления Правительства Еврейской автономной области от 24 июля 2012 г. N 357-пп управлению не представлен согласованный с органом местного самоуправления муниципального образования Еврейской автономной области адресный список многоквартирных и жилых домов. Указанный список дополнительно управлением у ресурсоснабжающей организации не истребован.

Представленная в материалы статистическая информация о числе многоквартирных домов, оснащенных коллективными (общедомовыми) приборами учета потребляемых коммунальных ресурсов по Еврейской автономной области по состоянию на 1 января 2013 г. и на 1 января 2014 г., датирована от 12 февраля 2015 г. (N 167).

Доказательства использования данных сведений при расчете нормативов потребления коммунальных услуг в материалах дела отсутствуют. Как пояснил представитель управления в судебном заседании суда первой инстанции (л.д. 121), "данных сведений в управлении на момент определения нормативов не было. Однако имелись свои сведения, которые не могут быть представлены в качестве доказательств по делу".

Довод, изложенный в апелляционной жалобе, о том, что оснащенность общедомовыми приборами учета населенных пунктов области, кроме г. Биробиджан, ничтожно мала, названным письмом не подтверждается.

Из расчета норматива расхода тепловой энергии на отопление для пятиэтажных многоквартирных жилых домов до 1999 года постройки на территории муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области (л.д. 50 - 51) следует, что данный норматив определен расчетным методом. Обоснования невозможности применения метода аналогов управлением не приведено. При этом судом первой инстанции установлены нарушения порядка установления норматива по теплоснабжению расчетным методом.

Порядок определения нормативов потребления коммунальных услуг с применением расчетного метода установлен в разделе VI Правил N 306.

В силу пункта 44 названных Правил, температура внутреннего воздуха отапливаемых жилых помещений принимается к расчету согласно значениям, установленным правилами предоставления коммунальных услуг.

Среднесуточная температура наружного воздуха в отопительный период определяется на основании сведений, предоставляемых органами гидрометеорологической службы за предыдущие 5 отопительных периодов подряд как среднеарифметическое средних суточных температур наружного воздуха за отопительный период. При отсутствии такой информации средняя температура наружного воздуха в отопительный период определяется исходя из климатических параметров, применяемых при проектировании зданий и сооружений, систем отопления.

Расчетная температура наружного воздуха в целях проектирования систем отопления для конкретного населенного пункта определяется исходя из климатических параметров средней температуры наиболее холодного периода в течение 5 дней подряд, применяемых при проектировании зданий и сооружений, систем отопления.

При отсутствии таких данных климатические параметры принимаются равными параметрам ближайшего населенного пункта, в отношении которого такие параметры имеются.

В рассматриваемом случае управление не представило доказательств направления органу гидрометеорологической службы запроса о направлении сведений о среднесуточной температуре наружного воздуха в отопительный период за предыдущие 5 отопительных периодов. При расчёте норматива потребления коммунальной услуги по отоплению управление использовало показатель, установленный Сводом правил 131.13330.2012 "Свод правил. Строительная климатология. Актуализированная редакция СНиП 23-01-99*". Ссылка в апелляционной жалобе на несущественную разницу между среднесуточной температурой по названному Своду правил и данными соответствующего органа не подтверждена.

С учетом изложенного управлением нарушен пункт 44 Правил N 306.

При расчете норматива потребления коммунальной услуги по холодному и горячему водоснабжению управлением не запрошены сведения о средней температуре холодной воды в сети водопровода, между тем при отсутствии такой информации средняя температура холодной воды рассчитывается по определенной формуле (формула 25 приложения к Правилам N 306).

Информация органов местного самоуправления о количестве процедур пользования водоразборными устройствами в течение одного календарного месяца содержит числовые значения при отсутствии их документального подтверждения. Принятое количество процедур управление не обосновало.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что применение критерия "год постройки" предусмотрено Правилами N 306 только для расчетного метода (таблица 4 приложения к названным Правилам). В пункте 32 данных Правил, который устанавливает критерии для выборки домов в ходе определения норматива потребления коммунальной услуги с применением метода аналогов, такой параметр отсутствует.

В соответствии с частью 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

На основании изложенного оснований для отмены решения суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает.

Руководствуясь статьями 327, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Суда Еврейской автономной области от 12 февраля 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.