Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июля 2015 г. N 91-АПГ15-6 Об оспаривании статьи 7.1 Закона Псковской области от 11 января 2005 года N 401-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июля 2015 г. N 91-АПГ15-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Никифорова С.Б. и Хаменкова В.Б.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело

по апелляционным жалобам Псковского областного Собрания депутатов и губернатора Псковской области

на решение Псковского областного суда от 30 марта 2015 года, которым удовлетворены заявления первого заместителя прокурора Псковской области, Афанасьевой З.Я. и Николаевой М.В.

об оспаривании статьи 7.1 Закона Псковской области от 11 января 2005 года N 401-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Псковского областного Собрания депутатов Цибулькиной Л.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционных жалоб представителей Афанасьевой З.Я. и Николаевой М.В. - Дорохиной Ж.Ю. и Стегния А.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

30 декабря 2004 года Псковским областным Собранием депутатов принят и 11 января 2005 года главой администрации Псковской области подписан Закон N 401-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области".

Данный Закон официально опубликован 15 января 2005 года в издании "Псковская правда" N 7.

Законом Псковской области от 11 декабря 2014 года N 1466-ОЗ Закон от 11 января 2005 года N 401-ОЗ дополнен подпунктом 6 пункта 2 статьи 2, статьей 7.1 и приложением 1.

Подпунктом 6 пункта 2 статьи 2 Закона предусмотрено, что социальная поддержка за счет средств областного бюджета устанавливается для лиц, являющихся пенсионерами, проживающих в рабочих поселках (поселках городского типа) или сельских населенных пунктах, имевших право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг при выходе на пенсию, если стаж работы в должностях, определенных в приложении 1 к настоящему Закону, на территории рабочих поселков (поселков городского типа) и сельских населенных пунктов Псковской области составляет не менее 10 лет, а также для лиц, являющихся пенсионерами, прибывших на постоянное место жительства в Псковскую область и проживающих в рабочих поселках (поселках городского типа) или сельских населенных пунктах, имевших право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг при выходе на пенсию на территориях иных субъектов Российской Федерации, если стаж работы в должностях, определенных в приложении 1 к настоящему Закону, на территории рабочих поселков (поселков городского типа) и сельских населенных пунктов Псковской области составляет не менее 10 лет.

В пункте 1 приложения 1 к Закону приведен перечень должностей специалистов, включая педагогических работников, имеющих право на получение мер социальной поддержки.

Согласно статье 7.1 Закона пенсионерам из числа бывших специалистов, проживающим в сельской местности, предоставляется ежемесячная денежная выплата в размере 1 100 рублей.

Первый заместитель прокурора Псковской области, Афанасьева З.Я. и Николаева М.В. обратились в суд с заявлениями о признании не действующей со дня принятия статьи 7.1 Закона Псковской области от 11 января 2005 года N 401-ОЗ в части, устанавливающей пенсионерам из числа педагогических работников предоставление ежемесячной денежной выплаты в размере 1 100 рублей в качестве компенсации расходов на оплату за жилое помещение, отопление и освещение.

В обоснование своих требований заявители ссылались на то, что в результате внесения в Закон вышеуказанных изменений вышедшие на пенсию педагогические работники, работавшие в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках), лишились права на компенсацию фактически понесенных расходов на оплату за жилое помещение, отопление и освещение.

Подобное правовое регулирование, по их мнению, противоречит федеральному законодательству, сохраняющему право данной категории граждан на такие меры социальной поддержки.

Решением Псковского областного суда от 30 марта 2015 года заявленные требования удовлетворены.

В апелляционных жалобах Псковское областное Собрание депутатов и губернатор Псковской области просят решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявлений.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

Признавая оспариваемые положения Закона Псковской области от 11 января 2005 года N 401-ОЗ недействующим, суд исходил из того, что наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом принимать нормативные правовые акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки пенсионерам из числа педагогических работников, не свидетельствует о праве этих органов власти снижать уровень социальных гарантий для соответствующей категории граждан, а также ухудшать условия их предоставления.

Установление фиксированного размера денежной выплаты, не обеспечивающего компенсации в полном объеме расходов за жилое помещение, отопление и освещение, по мнению суда, снижает уровень социальных гарантий для пенсионеров из числа педагогических работников, нарушает их права и ухудшает условия предоставления льгот.

Между тем, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Согласно статье 2 и части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Защита прав и свобод человека, социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "б" и "ж" части 1 статьи 72).

По смыслу приведенных конституционных положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из её субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с частью 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Судом установлено, что ранее отношения по предоставлению педагогическим работникам компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения были регламентированы нормативными правовыми актами Союза ССР, РСФСР, статьей 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании".

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" дополнен предложением следующего содержания: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ" имеется в виду "Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ"

Изменяя правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ законодатель предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (абзац 3 части 2 статьи 153 этого же Закона).

Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу настоящего Федерального закона.

Из системного анализа приведенного законодательства следует, что изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры и объем социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в их ведении.

Действующее законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации для педагогических работников образовательных учреждений вместо предусмотренного ранее федеральным законом натурального предоставления льгот в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках установить иной порядок предоставления мер социальной поддержки - в виде ежемесячной денежной компенсации, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объема установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки.

Разрешая дело, суд установил, что до 31 декабря 2014 года правовое регулирование вопросов по предоставлению мер социальной поддержки граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области осуществлялось на основании Закона Псковской области от 5 апреля 2005 года N 427-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области". Положениями данного Закона предусматривались меры социальной поддержки в виде оплаты за жилое помещение, отопление и освещение для пенсионеров из числа педагогических работников.

Согласно положениям указанного Закона Псковской области пенсионерам из числа педагогических работников предоставлялись меры социальной поддержки в виде бесплатной площади с отоплением и освещением путем скидок на оплату жилья, отопления, электроснабжения, предоставления твердого топлива в размерах, установленных данным Законом.

С 15 февраля 2006 года данной категории граждан предоставление бесплатной площади с отоплением и освещением осуществляется в виде освобождения от платы за жилое помещение и платы за отопление, скидок на оплату жилого помещения, отопления, освещения и ежемесячной денежной компенсации на приобретение и доставку твердого топлива при наличии печного отопления.

С 1 января 2010 года по 31 декабря 2014 года указанной категории граждан выплачивалось ежемесячное пособие на оплату жилого помещения, отопления и освещения, а также ежегодное пособие на приобретение и доставку твердого топлива при наличии печного отопления.

С 1 января 2015 года положением статьи 7.1 Закона Псковской области N 401-ОЗ для компенсации названных мер социальной поддержки установлена ежемесячная денежная выплата в размере 1 100 рублей.

Довод суда о нарушении требований абзаца 3 части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в связи с ухудшением региональным законодателем условий предоставления мер социальной поддержки Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необоснованным.

Согласно сведениям главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области совокупный объем финансирования соответствующих выплат отдельной категории граждан, как того требует Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, на 2015 год не уменьшен, а условия предоставления не ухудшены.

Так, на 1 января 2015 года в Псковской области согласно реестру пенсионеров из числа педагогических работников, получивших компенсацию понесённых расходов, число таких лиц составляет 955 человек. В 2014 году выплачено 10 740,1 тысяч рублей, что в среднем составляет 937,18 рублей на получателя компенсации в месяц.

Статьей 7.1 Закона Псковской области N 401-ОЗ предусмотрена ежемесячная денежная выплата в размере 1 100 рублей. Исходя из данного размера на 955 получателей в областном бюджете предусмотрено 12 606,0 тысяч рублей.

Таким образом, совокупный объем финансирования указанной меры социальной поддержки пенсионеров из числа педагогических работников на 2015 год был не уменьшен, а увеличен.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований считать обоснованным вывод суда о снижении с введением нового правового регулирования объема мер социальной поддержки для данной категории лиц.

Доводы суда о том, что вышедшим на пенсию педагогическим работникам должны быть компенсированы фактически понесённые расходы независимо от их размера, не основаны на законе.

Как указано выше, размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 октября 2013 N 963 педагогическим работникам, руководителям, заместителям руководителей, руководителям структурных подразделений и их заместителям, состоящим в штате по основному месту работы в федеральных государственных образовательных организациях, проживающим и работающим по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), установлена ежемесячная компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 1 200 рублей.

Отвергая данное обстоятельство, суд сослался лишь на то, что указанное Постановление не распространяется на педагогических работников образовательных организаций субъектов Российской Федерации.

Между тем суду следовало бы принять во внимание принцип правового регулирования Российской Федерацией своих обязательств перед педагогическими работниками федеральных образовательных организаций по предоставлению им мер социальной поддержки, определению размера, условий и порядка предоставления этих мер.

При таких обстоятельствах решение суда является незаконным и подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Псковского областного суда от 30 марта 2015 года отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявлений первого заместителя прокурора Псковской области, Афанасьевой З.Я. и Николаевой М.В. отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Никифоров С.Б.

Хаменков В.Б.