Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 июля 2015 г. N 65-АПГ15-2 Об оспаривании Закона Еврейской автономной области от 30 мая 2011 года N 939-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Еврейской автономной области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 июля 2015 г. N 65-АПГ15-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Николаевой О.В.,

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлению прокурора Еврейской автономной области

о признании Закона Еврейской автономной области от 30 мая 2011 года N 939-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Еврейской автономной области" противоречащим федеральному законодательству и не действующим в части,

по апелляционному представлению исполняющего обязанности прокурора Еврейской автономной области на решение суда Еврейской автономной области от 5 марта 2015 года, которым в удовлетворении заявления прокурора Еврейской автономной области отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения представителя Законодательного Собрания Еврейской автономной области - Лашко Т.Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., не поддержавшей доводы апелляционного представления, установила:

законодательным Собранием Еврейской автономной области 30 мая 2011 года принят Закон N 939-ОЗ (далее - Закон N 939-ОЗ) "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Еврейской автономной области", действие которого распространяется в том числе на проживающих на территории Еврейской автономной области ветеранов труда.

На день рассмотрения дела (5 марта 2015 года) Закон N 939-ОЗ действовал в редакции с учетом изменений, внесенных Законом Еврейской автономной области от 29 октября 2014 года N 595-ОЗ, который официально опубликован 19 ноября 2014 года в издании "Биробиджанская звезда" N 82.

Часть 4 статьи 2 Закона N 939-ОЗ предусматривает, что порядок финансирования и предоставления социальных услуг, мер социальной поддержки и выплаты компенсаций, порядок начисления и осуществления ежемесячной денежной выплаты определяются правительством области.

Меры социальной поддержки, установленные настоящим Законом, финансируются из средств областного бюджета (пункт 1 статьи 13 Закона).

Абзацем 1 статьи 12 Закона N 939-ОЗ предусмотрено право приобретения единого социального проездного билета, дающего право на проезд на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) в границах населенных пунктов, а также от границ города Биробиджана и районных центров на расстояние до 50 километров включительно лицам, меры социальной поддержки которых установлены настоящим Законом.

При этом в целях обеспечения доступности услуг общественного транспорта на территории Еврейской автономной области для отдельных категорий граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации и Законом Еврейской автономной области N 939-ОЗ, постановлением Правительства Еврейской автономной области от 17 августа 2007 года N 231-пп утверждено Положение о едином социальном проездном билете на территории Еврейской автономной области, пунктом 1 которого определено, что единый социальный проездной билет (далее - ЕСПБ) - документ установленного образца действителен при предъявлении гражданином удостоверения, подтверждающего право на получение мер социальной поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации и Еврейской автономной области. В обращение введено две формы единого социального проездного билета, содержащего книжку контрольных талонов в количестве 70 штук либо 50 штук с соответствующим уровнем защиты от фальсификации.

Пунктом 2 указанного Положения предусмотрено, что ЕСПБ действителен для проезда на автомобильном транспорте в соответствии с заключенными договорами и дает право на проезд:

- по бланкам ЕСПБ, указанным в подпункте "а" пункта 1 настоящего Положения, - в течение одного месяца;

- по бланкам ЕСПБ, указанным в подпункте "б" пункта 1 настоящего Положения, - без ограничения срока действия.

Согласно пункту 1 постановления Правительства Еврейской автономной области от 1 февраля 2005 года N 12-пп (в ред. от 3 сентября 2013 года) "Об утверждении стоимости единого социального проездного билета для проезда автомобильным транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на территории Еврейской автономной области" стоимость ЕСПБ для проезда автомобильным транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на территории Еврейской автономной области для ветеранов труда установлена в размере 180 рублей.

Подпунктом 1.1 пункта 1 указанного Постановления установлена номинальная стоимость одного контрольного талона ЕСПБ для проезда в размере 15 рублей.

Законом Еврейской автономной области от 29 октября 2014 года N 595-ФЗ "О внесении изменений в статью 12 Закона Еврейской автономной области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Еврейской автономной области", вступившим в силу 1 декабря 2014 года, статья 12 дополнена абзацем 3, согласно которому право приобретения ЕСПБ, содержащего книжку контрольных талонов в количестве 50 штук либо 70 штук с соответствующим уровнем защиты от фальсификации, предоставляется гражданам один раз в месяц независимо от того, воспользовался ли гражданин данным правом в прошедшем периоде.

Прокурор Еврейской автономной области обратился в суд с заявлением о признании абзаца 3 статьи 12 Закона Еврейской автономной области от 30 мая 2011 года N 939-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Еврейской автономной области" (в редакции Закона Еврейской автономной области от 29 октября 2014 года N 595-ОЗ) противоречащим федеральному законодательству и не действующим в части ограничения количества поездок ветеранов труда на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) в границах населенных пунктов, а также от границ города Биробиджан и районных центров на расстояние до 50 километров включительно, как уменьшающего объем мер социальной поддержки.

Решением суда Еврейской автономной области от 5 марта 2015 года в удовлетворении требований прокурора отказано.

В апелляционном представлении исполняющим обязанности прокурора Еврейской автономной области ставится вопрос об отмене состоявшегося по делу решения как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права, принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционного представления Законодательным Собранием Еврейской автономной области поданы возражения о несостоятельности доводов прокурора и законности судебного постановления.

Представитель Законодательного Собрания Еврейской автономной области - Лашко Т.Р. в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражала против удовлетворения апелляционного представления, полагая решение суда обоснованным и законным, не подлежащим отмене.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора о признании не действующим в части нормативно-правового акта, суд первой инстанции обоснованно исходил из отсутствия нарушения прав, свобод и законных интересов неопределенного круга граждан - ветеранов труда на реализацию последними права на проезд на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) оспариваемым нормативным правовым актом, принятым во исполнение федерального законодательства и в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, предоставленных ему федеральным законом при решении вопроса, отнесенного к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, установлены Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции от 22 августа 2004 года). Однако данным Законом не предусмотрена такая мера социальной поддержки ветеранов (в том числе ветеранов труда) как бесплатный проезд на городском и пригородном автомобильном транспорте.

При этом в силу статьи 22 названного Федерального закона меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 10 Федерального закона N 5-ФЗ).

Согласно статье 12 Закона N 939-ОЗ, действие которого распространяется в том числе на проживающих на территории Еврейской автономной области ветеранов труда, лицам, меры социальной поддержки которых установлены настоящим Законом, предоставляется право приобретения единого социального проездного билета, дающего право на проезд на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) в границах населенных пунктов, а также от границ города Биробиджана и районных центров на расстояние до 50 километров включительно.

Законом Еврейской автономной области от 29 октября 2014 года N 595-ОЗ, вступившим в силу с 1 декабря 2014 года, статья 12 Закона N 939-ОЗ дополнена абзацем 3, согласно которому право приобретения ЕСПБ, содержащего книжку контрольных талонов в количестве 50 штук либо 70 штук с соответствующим уровнем защиты от фальсификации, предоставляется гражданам один раз в месяц независимо от того, воспользовался ли гражданин данным правом в прошедшем периоде.

В соответствии с подпунктами 12 и 24 пункта 2, пунктами 3.1 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (в редакции от 3 февраля 2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе и решение вопроса организации транспортного обслуживания населения, социальной поддержки ветеранов труда и др.

В соответствии со статьей 26.3-1 названного Федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В силу положений статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования.

При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (статья 31 Бюджетного кодекса РФ).

Пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия субъекта Российской Федерации.

Меры социальной поддержки, вводимые с целью обеспечения равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, к которым относятся и ветераны труда, оказание мер социальной поддержки, которые отнесены к ведению субъекта, являются дополнительными мерами социальной поддержки, следовательно, определение основания, порядка, размера и условий реализации, установленных оспариваемым нормативным актом мер социальной поддержки, также относится к полномочиям субъекта Российской Федерации и зависит лишь от финансовых возможностей бюджета последнего.

Довод представления прокурора относительно уменьшения размера меры социальной поддержки в виде права приобретения ЕСПБ и также количества поездок ветеранов труда на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси), что ухудшает условия предоставления названой льготы федеральным законодательством названной категории граждан являлся предметом исследования суда первой инстанции, обосновано отклонен им со ссылкой на действующее федеральное законодательство, перешедшее к новой системе правового регулирования вопросов социального обеспечения ветеранов на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в связи с чем не может являться основанием для отмены судебного решения ввиду своей несостоятельности.

Анализируя оспариваемую прокурором норму на предмет соответствия ее положениям федерального законодательства, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оснований для признания не действующим в части оспариваемого нормативного акта не имеется. Абзац 3 статьи 12 Закона Еврейской автономной области N 939-ОЗ принят по вопросу, который отнесён к компетенции субъекта Российской Федерации, отвечает требованиям правовой определенности и ясности, не свидетельствует о нарушении принципа равенства всех перед законом и не противоречит требованиям действующего федерального законодательства.

Проверялся судом и довод прокурора о соответствии обжалуемой нормы требованиям статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о недопустимости ухудшения условий предоставления ранее установленных льгот.

Судом установлено, что расходы на предоставление указанной меры социальной поддержки ежегодно увеличиваются, при этом судом проанализированы сведения о расходовании финансовых средств на указанные меры социальной поддержки за период с 2012 года по 2015 год, и суд пришел к выводу о том, что объем финансовых средств на финансирование мер социальной поддержки не снижен, а напротив, ежегодно увеличивается, что указывает на то, что оспариваемая норма не противоречит Федеральному закону N 122-ФЗ, поскольку соблюдено требование данного Закона о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, их размер не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, судом первой инстанции постановлено законное и обоснованное решение.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, предусмотренных положениями части 4 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение суда Еврейской автономной области от 5 марта 2015 года оставить без изменения, апелляционное представление исполняющего обязанности прокурора Еврейской автономной области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Николаева О.В.