Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 июля 2015 г. N 46-АПГ15-10 Решение областного суда, которым отказано в признании недействующими Закона Самарской области от 25 сентября 2014 г. N 79-ГД "О порядке избрания главы городского округа Самара Самарской области" и Закона Самарской области от 14 ноября 2014 г. N 116-ГД "О порядке избрания глав городских округов Самарской области", оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 июля 2015 г. N 46-АПГ15-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Калининой Л.А. и Меркулова В.П.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Бобровой Н.А. и Самарского областного отделения политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" на решение Самарского областного суда от 4 марта 2015 года, которым им отказано в удовлетворении заявлений о признании недействующими Закона Самарской области от 25 сентября 2014 г. N 79-ГД "О порядке избрания главы городского округа Самара Самарской области" и Закона Самарской области от 14 ноября 2014 г. N 116-ГД "О порядке избрания глав городских округов Самарской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителей Губернатора Самарской области Ильиницкого Д.А. и Карасев Д.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

25 сентября 2014 г. Самарской Губернской Думой принят и подписан губернатором Самарской области 25 сентября 2014 г. Закон Самарской области от 25 сентября 2014 г. N 79-ГД "О порядке избрания главы городского округа Самара Самарской области" (далее - Закон N 79-ГД), первоначальный текст которого был размещен на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 25 сентября 2014 г., а также опубликован в печатном издании "Волжская коммуна" 30 сентября 2014 г. N 257(29109).

Согласно преамбуле указанного Закона N 79-ГД данный Закон в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет порядок избрания главы городского округа Самара Самарской области (далее - городской округ).

Статьей 1 названного Закона определено, что глава городского округа избирается представительным органом из своего состава и исполняет полномочия председателя представительного органа городского округа.

Статьей 2 этого же Закона установлено, что Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования (пункт 1).

Устав городского округа подлежит приведению в соответствие с настоящим Законом в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного Закона (пункт 2).

Установленный Законом порядок избрания главы городского округа применяется после истечения срока полномочий главы городского округа, избранного до дня вступления в силу настоящего Закона (пункт 3).

Со дня вступления в силу Закона выборы главы городского округа не назначаются и не проводятся, если настоящий Закон вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа был бы вправе принять решение о назначении указанных выборов в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 4).

11 ноября 2014 г. Самарской Губернской Думой принят и подписан 14 ноября 2014 г. губернатором Самарской области Закон Самарской области от 14 ноября 2014 г. N 116-ГД "О порядке избрания глав городских округов Самарской области" (далее - Закон N 116-ГД), текст которого был размещен на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 17 ноября 2014 г., а также опубликован в печатном издании "Волжская коммуна" 18 ноября 2014 г. N 302(29154).

Статьей 1 Закона N 116-ГД установлено, что глава городского округа избирается представительным органом городского округа из своего состава и исполняет полномочия председателя представительного органа городского округа.

Согласно статье 2 этого же Закона данный Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования (пункт 1). Уставы городских округов Самарской области подлежат приведению в соответствие с данным Законом в течение трех месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона (пункт 2). Установленный данным Законом порядок избрания глав городских округов Самарской области применяется после истечения срока полномочий глав городских округов Самарской области, избранных до дня вступления в силу данного Закона (пункт 3). Со дня вступления в силу Закона выборы глав городских округов Самарской области не назначаются и не проводятся, если данный Закон вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа был бы вправе принять решение о назначении указанных выборов в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 4).

Боброва Н.А. обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими Закона N 79-ГД, ссылаясь на то, что в соответствии с конституционными принципами (глава 1 и статья 12 Конституции Российской Федерации) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, каждое муниципальное образование само вправе решать, какую модель формирования своих органов оно избирает, поэтому органы государственной власти не вправе диктовать конкретным муниципалитетам модель власти. Однако, Самарская Губернская Дума приняла оспариваемый Закон, который напрямую диктует конкретному муниципальному образованию, какую модель ему избрать. По своей сути оспариваемый Закон лишил муниципальное образование права самостоятельно выбирать способы формирования своих органов. Кроме того, законопроект не был опубликован ни в одном официальном издании, населению о нем вообще ничего не было известно. В результате принятия Закона N 79-ГД она лишена своего активного и пассивного конституционного и уставного права на выборы Главы своего города. Оспариваемый акт, по мнению заявительницы, принят в нарушение Закона Самарской области "О разработке, внесении и принятии законов Самарской области" на одном заседании Думы, минуя стадию подготовки ко второму чтению.

Кроме того, с аналогичным требованием о признании противоречащим действующему законодательству Закона N 79-ГД обратилось Самарское областное отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации", которое также просило признать недействующим Закон N 116-ГД, который аналогичным образом нарушает права населения, гарантированные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом Самарской области. По мнению заявителя, при принятии названных законов был нарушен порядок, установленный Законом Самарской области "О разработке, внесении и принятии законов Самарской области".

Решением Самарского областного суда от 4 марта 2015 г. заявленные Бобровой Н.А. и Самарским областным отделением политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Боброва Н.А. и Самарское областное отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" просят решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ) глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Таким образом, указанный Федеральный закон прямо предусматривает, что порядок избрания главы муниципального образования определяется, в том числе законом субъекта Российской Федерации.

Для принятия такого закона частью 2 статьи 4 Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен шестимесячный срок с момента вступления приведенного Закона в силу.

Какие-либо критерии выбора одной из форм избрания главы муниципального образования федеральным законодательством не предусмотрены.

С учетом перечисленных норм закона, статей 73, 76-77 Устава Самарской области, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые Законы N 79-ГД и N 116-ГД приняты законодательным органом Самарской области в пределах полномочий, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, права заявителей не нарушают.

Вывод суда также мотивирован тем, что положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривая возможность выбора и определения в законе субъекта и уставе муниципального образования одного из вариантов порядка избрания главы муниципального образования, каких-либо дополнительных условий, ограничивающих усмотрение субъекта по такому выбору, не содержат, обязательное выявление и учет мнения населения при его принятии не предписывают.

Судебная коллегия приходит к выводу, что ограничения конституционных прав на осуществление местного самоуправления о которых идет речь в требованиях заявителей, в данном случае основано на прямых нормах федерального закона, которыми предусмотрена возможность наделения полномочиями глав муниципальных образований посредством выборов из числа членов представительного органа данного муниципального образования.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации конституционные права, в том числе право на осуществление местного самоуправления, могут быть ограничены в той мере в какой это необходимо в условиях демократического общества в целях достижения баланса частного и публичного интересов отдельного гражданина и общества в целом, в том числе и при регламентации вопросов формирования органов местного самоуправления, наделения полномочиями глав муниципальных образований.

Проверка же доводов заявителей о противоречии оспариваемых актов непосредственно конституционным принципам самостоятельности местного самоуправления означала бы проверку соответствующих положений федерального закона на соответствие Конституции Российской Федерации, что не относится к полномочиям судов общей юрисдикции, осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства.

В ходе рассмотрения дела, судом также был проверен и обоснованно отклонен, как не нашедший своего подтверждения довод заявителей о нарушении положений Закона Самарской области от 12 октября 2000 г. N 38-ГД "О разработке, внесении и принятии Законов Самарской области" в ходе принятии оспариваемых Законов.

Так, в соответствии со статьей 21 Закона Самарской области от 12 октября 2000 г. N 38-ГД "О разработке, внесении и принятии Законов Самарской области" Законы Самарской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Думы. Проект Закона Самарской области рассматривается Думой не менее чем в двух чтениях.

Согласно статье 23.1 названного Закона в случае принятия проекта в первом чтении и при наличии предложения ответственного комитета о принятии закона Самарской области, исключая определенный настоящим Законом порядок подготовки проекта ко второму чтению, Дума на этом же заседании может рассмотреть данный проект во втором чтении (пункт 1). Обязательным условием рассмотрения предложения ответственного комитета, указанного в пункте 1 данной статьи, является решение ответственного комитета о рекомендации Думе принять закон Самарской области (пункт 2).

Судом установлено, что в ходе рассмотрения и принятия оспариваемых Законов установленный порядок был соблюден, что подтверждается решениями комитета Самарской Губернской Думы по местному самоуправлению от 25 сентября 2014 г. N 416, от 6 ноября 2014 г. N 435 и стенограммами заседаний Самарской Губернской Думы.

В силу перечисленных обстоятельств и требований действующего законодательства, суд не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований. При этом суд учел и показания свидетелей, из которых следует, что оспариваемые акты были приняты на заседаниях Самарской Губернской Думы большинством голосов, поправка депутата М. к закону была отклонена.

Поскольку, что в ходе судебного разбирательства установлено, что оспариваемые Законы Самарской области не противоречат федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявлений Бобровой Н.А. и Самарского областного отделения политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации".

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 4 марта 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Бобровой Н.А. и Самарского областного отделения политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" - без удовлетворения.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Калинина Л.А.

Меркулов В.П.