Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июля 2015 г. N 33-АПГ15-13 Решение областного суда, которым признана недействующей статья 6.4 Закона Ленинградской области от 2 июля 2003 года N 47-оз "Об административных правонарушениях", оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июля 2015 г. N 33-АПГ15-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Никифорова С.Б. и Хаменкова В.Б.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 3 апреля 2015 года, которым удовлетворено заявление общества с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие N 1" об оспаривании статьи 6.4 Закона Ленинградской области от 2 июля 2003 года N 47-оз "Об административных правонарушениях".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителей губернатора Ленинградской области и правительства Ленинградской области Кузьминой К.А. и Яковлевой Н.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя общества с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие N 1" Столярова М.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

24 июня 2003 года законодательным собранием Ленинградской области принят и 2 июля 2003 года губернатором Ленинградской области подписан Закон N 47-оз "Об административных правонарушениях".

Данный Закон официально опубликован 23 июля 2003 года в Вестнике правительства Ленинградской области N 15.

Законом Ленинградской области от 21 мая 2013 года N 31-оз закон Ленинградской области от 2 июля 2003 года N 47-оз дополнен статьёй 6.4 "Нарушения в сфере организации обслуживания пассажиров наземным пассажирским транспортом общего пользования".

Согласно части 1 данной статьи оказание услуг населению по перевозке пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по межмуниципальным и пригородным маршрутам в случае, если отсутствует договор на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок, заключаемый между уполномоченным органом и перевозчиком, влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч рублей до двухсот тысяч рублей.

Согласно части 2 этой же статьи оказание услуг населению по перевозке пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по внутримуниципальным маршрутам с нарушением порядка организации транспортного обслуживания, установленного соответствующим муниципальным правовым актом, влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч рублей до двухсот тысяч рублей.

ООО "Автотранспортное предприятие N 1" обратилось в суд с заявлением о признании приведённых норм областного закона недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь на то, что установление административной ответственности за нарушение норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относится к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Решением Ленинградского областного суда от 3 апреля 2015 года заявленные ООО "Автотранспортное предприятие N 1" требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе губернатор Ленинградской области просит об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления ООО "Автотранспортное предприятие N 1".

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Абзацем 3 пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что предпринимательской деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

В соответствии с абзацем 3 пункта 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии).

Пункт 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации гласит, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

Исходя из пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, под законами имеются в виду федеральные законы.

В силу абзаца 2 пункта 3 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации право юридического лица осуществлять деятельность, для занятия которой необходимо получение специального разрешения (лицензии), возникает с момента получения такого разрешения (лицензии) или в указанный в нём срок и прекращается при прекращении действия разрешения (лицензии).

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Частью 2 статьи 9 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" закреплено право юридического лица, получившего лицензию, осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, со дня, следующего за днём принятия решения о предоставлении лицензии.

Деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица), в силу 24 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ подлежит лицензированию.

1 апреля 2014 года такая лицензия выдана ООО "Автотранспортное предприятие N 1".

Как следует из положений статьи 3 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ, лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом.

Лицензирующие органы - уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и (или) их территориальные органы, а в случае передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование.

Лицензирование - деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Согласно пункту 2 части 3 статьи 13 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ к заявлению о предоставлении лицензии прилагаются копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами.

Порядок организации и осуществления лицензионного контроля установлен статьёй 19 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ.

Сведения, содержащиеся в вышеназванных документах, являются предметом документарной проверки соискателя лицензии или лицензиата (часть 4 статьи 19 данного Федерального закона).

Статьёй 20 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ установлен порядок приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии.

Так, действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также в случае назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

Таким образом, юридическое лицо, которому предоставлена лицензия на осуществление отдельных видов деятельности, может быть ограничено в правах лишь федеральным законом.

Установление же законом субъекта Российской Федерации административной ответственности за оказание услуг без договора (часть 1 статьи 6.4 оспариваемого закона) не может рассматриваться иначе как ограничение права юридического лица на осуществление деятельности, на которую ему предоставлена лицензия.

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Подпунктом "и" пункта 4 данного Положения предусмотрено, что лицензионным требованием при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров является соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок.

Поскольку в силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации, за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), частями 3 и 4 статьи 14.1 Кодекса установлена такая ответственность.

При таких обстоятельствах суд сделал правильный вывод об отсутствии у субъекта Российской Федерации полномочия на установление административной ответственности за оказание услуг населению по перевозке пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по межмуниципальным и пригородным маршрутам в случае, если отсутствует договор на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок, заключённый между уполномоченным органом и перевозчиком.

Часть 2 статьи 6.4 оспариваемого закона является бланкетной и предусматривает сложный способ отсылки: не к конкретному правовому акту, а к неопределённому кругу муниципальных нормативных правовых актов.

Юридическая конструкция данной нормы предоставляет административный простор в правоприменительной практике, а также позволяет по усмотрению государственных органов и их должностных лиц ставить вопрос о привлечении к административной ответственности.

Такая неопределённость законодательного регулирования ведёт к нарушению закреплённого в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом.

Вместе с тем Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку части 1 и 2 статьи 6.4 закона Ленинградской области от 2 июля 2003 года N 47-оз не соответствуют требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечают критерию правовой определённости, суд имел основания для признания этих норм недействующими.

Не имеют правового значения для разрешения настоящего спора и не влекут отмену судебного акта ссылки в апелляционной жалобе на подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и положения областного закона Ленинградской области от 21 мая 2013 года N 30-оз "О наземном пассажирском транспорте общего пользования в Ленинградской области", поскольку это не отменяет требования о том, что установление административной ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации должно производиться в системе действующего федерального законодательства, чего не было обеспечено при принятии частей 1 и 2 статьи 6.4 оспариваемого закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 3 апреля 2015 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу губернатора Ленинградской области - без удовлетворения

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Никифоров С.Б.

Хаменков В.Б.