Обобщение судебной практики по рассмотрению судами Новосибирской области гражданских дел по заявлениям прокуроров (ст. 45 ГПК РФ).

Для обобщения судебной практики по данной категории дел Новосибирским областным судом были истребованы из районных судов дела по заявлениям прокуроров.

Для проведения обобщения было представлено 242 дела из судов г. Новосибирска и Новосибирской области:

Дзержинский районный суд                        - 10 дел;

Железнодорожный районный суд               - 13 дел;

Заельцовский районный суд                      - 4 дела;

Калининский районный суд                        - 7 дел;

Кировский районный суд                           - 5 дел;

Ленинский районный суд                           - 6 дел;

Октябрьский районный суд                        - 5 дел;

Центральный районный суд                       - 9 дел;

Советский районный суд                            - 13 дел;

Первомайский районный суд представил копии двух исковых заявлений прокурора и копии определения судьи об оставлении без движения искового заявления и возврате заявления прокурору, в связи с неустранением в срок требований определения судьи об оставлении искового заявления без движения.

Тогучинский суд - 8 дел; Барабинский суд - 8 дел; Чистоозерный суд-9 дел; Сузунский суд - 9 дел; Купинский суд - 6 дел; Ордынский суд - 7 дел; Доволенский суд - 4 дела; Новосибирский суд - 6 дел; Бердский суд - 10 дел; Искитимский суд - 9 дел; Обской суд - 6 дел; Татарский суд - 7 дел; Куйбышевский суд - 9 дел; Венгеровский суд - 8 дел; Черепановский суд - 9 дел; Кочковский суд - 5 дел; Чановский суд - 5 дел; Карасукский суд - 8 дел; Каргатский суд - 5 дел; Чулымский суд - 5 копий определений судей об отказе в приеме заявлений прокурора по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ и 4 копии определений об оставлении заявления прокурора без движения; Коченевский суд - 8 дел; Маслянинский суд - 10 дел; Колыванский суд - 3 дела; Мошковский суд - 1 дело и копии определения судьи об отказе в принятии заявления прокурора по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

В Здвинский районный суд Новосибирской области в 2004-2005г. дела по заявлениям прокурора не поступали.

Большую часть дел, представленных для обобщения, составляли иски прокуроров в интересах несовершеннолетних детей о лишении родительских прав и взыскании алиментов, признании родителей несовершеннолетних детей недееспособными, выселении из жилых помещений, которые не включены в данный обзор.

В Гражданском процессуальном кодексе РФ приведен исчерпывающий перечень субъектов, в интересах которых прокурор может подать заявление в суд. В первую группу входят граждане, во второю - субъекты, образующие неопределенный круг лиц, в третью - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

В отличие от действовавшей до 01 февраля 2003 г. ст. 41 ГПК РФ редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФ предоставляет прокурору право обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Также ч. 1 ст. 45 ГПК РФ не предоставляет прокурору право, предоставленное п. 4 ст. 27 Закона РФ "О прокуратуре в Российской Федерации" предъявить иск "в защиту прав и свобод значительного числа граждан либо если в силу иных обстоятельств нарушение приобрела особое общественное значение" и поддерживать данный иск в суде в интересах пострадавших.

Понятия "неопределенный круг лиц" в соответствии с ч. 1 ст. 45 НПК РФ и "значительное число граждан "по п. 4 ст. 27 Закона "О прокуратуре в РФ" неравнозначны. Под понятие значительное количество граждан можно подвести работников предприятия, в защиту которых прокурор мог предъявить иск, после 1 февраля 2003 г. предъявления таких исков прокурором невозможно.

Возникновение гражданского процесса (возбуждение гражданского дела) возможно только по заявлению заинтересованного лица, т.е. лица, обратившегося в суд за защитой своих прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4 ГПК РФ). Данное правило реализует положения, закрепленные в ст. 46 Конституции Российской Федерации, ст. 9 ГК РФ.

Обращение прокурора в суд в интересах граждан, неопределенного круга лиц, Российской Федерации и её субъектов, муниципальных образований является исключением из общих правил.

Обращение прокурора в интересах конкретного гражданина должно быть обусловлено объективной уважительной причиной, по которой физическое лицо не в состоянии самостоятельно защищать свои права. К таким причинам относятся: возраст, состояние здоровье, недееспособность и другие уважительные причины, при этом в соответствии с ч. 3 ст. 131 ГПК РФ прокурор обязан в заявлении обосновать невозможность предъявления иска лично гражданином. Данное утверждение прокурора о невозможности гражданина самостоятельно предъявить иск может быть признано обоснованным и достаточным для принятия заявления при условии, если оно подтверждено соответствующими документами, приложенными к заявлению (медицинские документы, свидетельство о рождении, решение суда о признании гражданина недееспособным и т. д.).

Предъявляя иск в интересах несовершеннолетнего прокурору достаточно приложить документ, подтверждающий возраст ребенка и указать какие его права и свобод и законные интересы нарушены, но это можно отнести к искам о лишении родительских прав, взыскании алиментов.

Если несовершеннолетнему назначен опекун, то в соответствии с п. 3 ст. 36 ГК РФ опекуны и попечители обязаны заботиться о содержании своих подопечных, об обеспечении их уходом и лечением, защищать их права и интересы и прокурор невправе предъявлять иски в суд в интересах несовершеннолетних о взыскании денежных средств на содержание несовершеннолетнего, если в заявлении не указано по каким уважительным причинам опекун не может обратиться в суд с иском в интересах опекаемого (подопечного) (Определение Верховного Суда РФ от 27.06.2005 г. по делу N 58-впр05 - 76).

По достижении ребенком совершеннолетия, не могут быть отнесены к уважительным причинам, в силу которых лицо не может обратиться в суд такие как, отсутствие денежных средств для получение консультации адвоката и т. д.

Прокурор района обратился в суд г. Бердска с иском в интересах гр. Хмелевской к Муниципальному образованию г. Бердска о предоставлении жилого помещения. Основанием невозможности предъявления иска истцом было указано, что истица не имеет самостоятельного заработка, является студенткой дневного отделения университета, с достижением совершеннолетнего возраста утратила право на защиту со стороны опекуна, не имеет жизненного опыта.

Судьей было постановлено определение об оставлении искового заявления без движения и предложено прокурору устранить недостатки, а именно указать основания невозможности предъявления иска гражданином, так как обучение на дневном отделении института, отсутствие самостоятельного заработка, отсутствие жизненного опыта не являются уважительными причинами невозможности предъявления иска истцом.

Не соглашаясь с определением судьи об оставлении искового заявления без движения, прокурор указал в представлении, что ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предоставляет право предъявить прокурору иск в интересах лица, достигшего совершеннолетнего возраста, по основаниям, которые указаны в исковом заявлении.

Судебная коллегия с доводами судьи согласилась, определение было оставлено без изменения.

Предъявляя иск в интересах Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований, прокурор должен указать в чем конкретно заключается их интерес и какие права и свободы нарушены.

Исковое заявление должно отвечать требованиям ст. ст. 131-132 ГПК РФ и в обязательном порядке должна быть ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способ защиты этих интересов (п. 3 ст. 131 ГПК РФ). Данное положение согласуется со спецификой правового положения прокурора.

Из представленных для обзора гражданских дел значительное количество составляют дела по искам прокуроров в интересах неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации к различным образовательным учреждениям - школам, детским садам, лицеям и т.д., медицинским учреждениям о понуждении к совершению действий: установить пожарную сигнализацию, систему оповещения о пожаре демонтировать металлические решетки на окнах помещений, автономную систему электроснабжения (в отношении медицинских учреждений), фактически прокурор ссылался на неисполнение ответчиком требований предписаний, которые были вынесены УГПС в адрес руководителей организаций, в ряде заявлений УГПС указано в качестве 3-его лица.

В качестве соответчиков по таким требованиям прокурор также указывал Мэрию г. Новосибирска (исковые заявления к образовательным учреждения г. Новосибирска), либо Управление здравоохранения Новосибирской области (по искам к больницам районов области), к которым заявлены требования о субсидиарной ответственности.

Иски с аналогичными требования также предъявлялись к индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют торговую деятельность (демонтаж решеток на окнах торговых помещений, установление пожарной сигнализации и т. д.)

В 2004 г. и первой половине 2005 г. судами г. Новосибирска и районов области были приняты к рассмотрению иски прокуроров и вынесены решения об удовлетворении требований об обязании ответчиков устранить нарушения требований пожарной безопасности: демонтировать металлические решетки на окнах, установить автономную пожарную сигнализацию и систему оповещения о пожаре и т. д.

Со второй половины 2005 г. практика по данной категории дел изменилась, судьи стали отказывать в приёме таких заявлений по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ - заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, что является правильным, определения об отказе в приеме исков по этому основанию оставлены без изменения в кассационном порядке.

Но несмотря на сложившуюся практику, ряд судов продолжают не только принимать к рассмотрению такие заявления прокуроров, но выносят решения о возложении на ответчика обязанность устранить указанные нарушения, устанавливают сроки ( от одного месяца до одного года), и указывают в решении, что в случае неустранения указанного недостатка в субсидиарном порядке подлежат взысканию денежные средства с Мэрии г. Новосибирска, Управления здравоохранения Новосибирской области, при этом нередко не указанна сумма , которая должна быть взыскана, тем более не указано в чью пользу.

Чистоозерным районным судом НСО 26.09.2005 г. вынесено решение о возложении обязанности на Муниципальное учреждение культуры "Чистоозерный культурно - досуговый центр", Муниципальное образование р.п. Чистоозерное установить автоматическую пожарную сигнализацию и систему оповещения людей в случае пожара в здании Культурно-досугового центра, в случае неисполнения взыскать субсидиарно с ответчиков денежные средства для совершения указанных действий, при этом какая сумма и в чью пользу должна быть взыскана в решении не указано (в кассационном порядке решение обжаловано не было).

Аналогичное решение постановлено этим же судом 30.08.2005 г. в отношении ОАО "Мясокомбинат Чистоозерный". В срок до 01.07.2006 г. ответчик обязан установить пожарную сигнализацию и систему оповещения людей, при невыполнении взыскать с ответчика денежные средства, необходимые для совершения указанных действий, также не указано какая сумма и чью пользу подлежит взысканию (решение не было обжаловано в кассационном порядке).

Купинский районный суд НСО решением от 30.09.2005 г. обязал частного предпринимателя произвести демонтаж металлических решеток на окнах.

Аналогичные решения выносились в августе-сентябре 2005 г. в Куйбышевским, Карасукским, Ордынским, Тогучинским районными судами НСО. Представленные для обобщения судебной практики дела в кассационном порядке обжалованы не были.

Удовлетворяя требования прокурора об обязании установить пожарную сигнализацию, демонтировать решетки на окнах и т.д. суды ссылались на нормы ст. ст. 12, 309 ГК РФ, Правила пожарной безопасности. В одном из решений суд г. Новосибирска основанием для удовлетворения иска указал борьбу с терроризмом в виде минимизации последствий возможной террористической деятельности и исполнение Правил пожарной безопасности.

09 мая 2005 г. был принят Федеральный закон N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации", который вступил в силу 12 августа 2005 г. и в связи с принятием указанного закона суды общей юрисдикции стали отказывать в принятии заявлений прокурор о демонтаже решеток, установлении пожарной сигнализации и т.д., указывая, что заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке административного производства - п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ - заявление не подлежит разрешению и рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.

Представления прокуроров на указанные определения судей оставлены без изменения кассационной инстанцией.

Значительное количество заявлений подано прокурорами в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администраций муниципальных образований по непринятию какого-либо нормативно-правового акта и возложении обязанности по его принятию .

Такие заявления в основном рассматривались судами районов области.

Есть районные суды, где принимаются признания требований прокурора представителями муниципальных образований и на основании ст. 39 ГПК РФ( признание требований) выносится решение об удовлетворении заявления прокурора и возложении обязанности принять нормативный правовой акт или внести изменения в действующий.

Представленные для обобщения судебной практики дела по данной категории нередко состоят из 6-8 листов: заявление прокурора, определение о принятии дела, определение о подготовке дела к рассмотрению, определение о назначении дела к судебному разбирательству, справка за подписью главы муниципального образования об отсутствии указанного нормативного акта, протокол судебного заседания, где в порядке ст. 173 ГПК РФ суд принимает признание заявленных требований, решение суда.

В районные суды прокурорами были предъявлены заявления:

- о признании незаконным бездействия администрации муниципальных образований по неопределению мест, где запрещена розничная продажа спиртных напитков и обязании принять нормативно-правовой акт об определении таких мест.

- Ордынский районный суд решением от 12.07.2005г. обязал муниципальное образование принять нормативно-правовой акт, при этом в решении указано, что решением сессии сельского Совета до вынесения решения суда такой перечень утвержден, но не опубликован (в кассационном порядке решение не обжаловано).

- о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования по несозданию контрольного представительного органа и обязании создать такой орган.

- Барабинский районный суд при рассмотрении аналогичного требования прокурора принял от представителя муниципального образования признание требований в порядке ст. 39 ГПК РФ и решением суда от 27.06.2005 г. возложил обязанность создать такой орган.

- признать незаконным бездействия администрации муниципального образования по непринятию правого акта, регламентирующего организацию и проведение на территории муниципального образования гигиенических и санитарно-эпидемиологических мероприятий, в том числе оборота ртути;

- признании незаконным бездействия администрации муниципального образования в части непринятия положения о муниципальной лотереи и обязании принять нормативно-правовой акт, регулирующий отношения в области организации муниципальной лотереи и их проведения.

Заявления, в порядке ст. 45 ГПК РФ, с таким требованием прокуроры предъявляли почти по всем районам области в отношении всех сельских советов.

Судьи отказывали в приеме таких заявлений по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, представления прокуроров об отмене определений были отклонены в кассационном порядке, определение оставлены без изменения.

- признании бездействия органа местного самоуправления незаконным, обязании внести изменения в расходную часть бюджета муниципального образования на определенный год, предусмотреть расходы на обеспечение противопожарной безопасности на территории сельского совета;

- Куйбышевский районный суд принял признание требований представителем муниципального образования и обязал внести изменения в расходную часть бюджета на 2005 г. на основании ФЗ "О пожарной безопасности".

- признание незаконным бездействия органа местного самоуправления и обязании принять акты, предусмотренные ФЗ "О погребном деле", регулирующие вопросы организации похоронного дела, предоставлении услуг по погребению.

В основном судьи отказывают в принятии таких заявлений по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, но имеются суды, которые такие требования удовлетворяли (Куйбышевский районный суд решение от 29 марта 2005 г.).

- об обязании муниципального совета депутатов создать органы финансового контроля (ревизионную комиссию), принять положение о данном органе.

- Куйбышевский районный суд решением от 02.09.2005 г. возложил на Муниципальное образование определенного сельского совета обязанность до 03.10.2005 г. создать ревизионную комиссию и разработать положение о ней.

- по признанию незаконным бездействия органов местного самоуправления по непринятию правовых актов, установлению порядка составления и рассмотрения проектов местного бюджета, утверждения этого бюджета и контроля за его исполнением, возложению обязанности составить реестра расходов обязательств.

В одном из заявлений, поступившим в Бердский городской суд -прокурор заявлял требования о понуждении обратиться в Арбитражный суд .

Принятие судами решений о возложении на органы местного самоуправления обязанности по принятию нормативно-правовых актов противоречить Конституции РФ, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Суд может признать нормативно-правовой акт, изданный органом местного самоуправления незаконным, противоречащим Конституции РФ, федеральному закону, но не может возложить обязанность принять нормативно-правовой акт .

Правильной является практика судов, где отказывают в принятии таких требований прокуроров по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ - заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Однозначная практика сложилась в этой части по заявлениям прокуроров о признании незаконным бездействия администрации района в отказе определения порядка установления квоты для приема детей, ищущих работу на территории района, обязании принять меры к устранению нарушений ст. 16.3 Закона Новосибирской области "О защите прав детей в Новосибирской области", п. 4.1 Постановления губернатора НСО "О квотировании рабочих мест для детей, ищущих работу", определить порядок установления квоты рабочих мест для несовершеннолетних в муниципальных учреждениях района: либо отказ в принятии по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, если заявления были приняты к производству судов, то производства прекращены на основании абзаца 2 ст. 220 ГПК РФ.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду часть 3 статьи 16 Закона Новосибирской области от 12 мая 2003 г. N 111-ОЗ "О защите прав детей в Новосибирской области"

Прокурорами предъявлялись иски в защиту прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, муниципального образования о признании недействующим постановлений главы территориальной администрации "О предоставлении земельного участка в аренду коммерческой организации из земель государственного лесного фонда для культурно- оздоровительных целей" (несколько исков в отношении ряда коммерческих организаций в Ордынском районе).

Заявления были приняты к рассмотрению, но производство было прекращено на основании абзаца 2 ст. 220 ГПК РФ - дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. На основании оспариваемых постановлений были заключены договора аренды земельных участков на определенный срок, спор затрагивает экономические интересы юридического лица и подлежал рассмотрению в арбитражном суде.

Не всегда обоснованными являются основания, по которым заявления прокуроров были оставлены без движения:

- судьей Черепановского районного суда по заявлению прокурора к образовательному учреждению о понуждении демонтировать металлические решетки было предложено обосновать подведомственность спора суду, а не службе МЧС и уточнить исковые требования. Оснований для оставления заявления без движения не было, следовало отказать в принятии заявления по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ ;

- по требованию о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления по непринятию нормативного акта, регулирующего отношения, возникающие в области организации муниципальных лотерей судьей Усть-Таркского районного суда предложено прокурору указать сведения о соблюдении досудебного порядка обращения к ответчику и указать орган в чьих интересах предъявлено требование (в заявлении прокурор указал, что иск предъявлен в интересах Российской Федерации). Оснований для оставления заявления без движения не было, следовало отказать в принятии заявления по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ;

- по заявлению прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации Новосибирского района НСО, выразившегося в непринятии мер по выполнению полномочий по руководству опекой и попечительством, по невключению полномочий в Устав района, отсутствии статьи расходов на функции опеки , дополнении Устава судья оставляя заявление без движения предложил указать какие конкретно действия должна совершить администрация района по внесению изменений в Устав и указать правовое основание возложение такой обязанности. Следовало отказать в принятии заявления по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ;

- по требованию прокурора о сносе самовольной постройки кассационной инстанцией необоснованным признано требование судьи указать цену иска - стоимость сносимой самовольной постройки, т.к. это требование не основано на законе.

Судья Новосибирского областного суда