Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 августа 2015 г. N 5-АПГ15-37 Об оспаривании пункта 21 Указа мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ "О медицинском и санаторно-курортном обслуживании государственных гражданских служащих города Москвы"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 августа 2015 г. N 5-АПГ15-37

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Абакумовой И.Д., Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлению Козьмина Л.Н.

об оспаривании пункта 21 Указа Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ "О медицинском и санаторно-курортном обслуживании государственных гражданских служащих города Москвы",

по апелляционной жалобе Козьмина Л.Н.

на решение Московского городского суда от 26 января 2015 года, которым в удовлетворении заявления Козьмина Л.Н. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителей Мэра Москвы Шитиковой Е.В., Горбатовой И.В., Крыловой Е.В. возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставить без изменения, установила:

указом Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ "О медицинском и санаторно-курортном обслуживании государственных гражданских служащих города Москвы" (далее - Указ Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ), действующим с изменениями, внесенными Указами Мэра Москвы от 13 марта 2007 года N 13-УМ, от 30 декабря 2011 года N 92-УМ и от 22 января 2014 года N 3-УМ, в совокупности со статьей 42 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" урегулирован порядок медицинского и санаторно-курортного обслуживания государственных гражданских служащих города Москвы, предусматривающий, в частности, что:

- гражданские служащие, вышедшие на пенсию, обеспечиваются среди прочего бесплатными санаторно-курортными путевками "Медицинского Центра" (из расчета стоимости одного места в двухместном номере) сроком на 12, 18 или 24 календарных дня (пункт 10.1 Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ).

- гражданские служащие, получающие ежемесячную доплату к пенсии и не пользующиеся санаторно-курортными путевками "Медицинского центра" или при их частичном использовании (12 или 18 дней), один раз в декабре текущего года на основании личных заявлений получают в районных управлениях социальной защиты населения по месту получения ежемесячной доплаты к пенсии компенсацию в размере 100% суммы соответствующей компенсации, установленной для гражданских служащих, проходящих гражданскую службу, в порядке, предусмотренном для выплаты пенсий по старости (инвалидности) (пункт 19 Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ).

Также Указом Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ, в действующей редакции, установлено, что основанием для выплаты компенсации за неиспользованную санаторно-курортную путевку гражданским служащим, вышедшим на пенсию и получающим ежемесячную доплату к пенсии, является решение Департамента социальной защиты населения города Москвы (пункт 20); в случае получения гражданским служащим, вышедшим на пенсию, бесплатной санаторно-курортной путевки в органах социальной защиты населения, компенсация за неиспользованную санаторно-курортную путевку не выплачивается (пункт 21).

Козьмин Л.Н., обращаясь в суд с заявлением (с учетом изменений), просил признать недействующим с момента принятия пункт 21 Указа Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ, а также возместить ему судебные расходы по оплате госпошлины на сумму 200 рублей и услуг представителя в размере 30 000 рублей, указывая на то, что оспариваемое положение Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу и нарушает его право как инвалида третьей группы, ветерана труда и неработающего пенсионера по старости, вышедшего на пенсию с муниципальной службы, на получение мер социальной поддержки в виде предоставления бесплатной или льготной санаторно-курортной путевки дважды в год по каждому из имеющихся у него оснований.

Решением Московского городского суда от 26 января 2015 года в удовлетворении требований Козьмина Л.Н. отказано.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Отказывая в удовлетворении требований Козьмина Л.Н. о признании недействующим в оспариваемой части нормативно-правового акта, суд первой инстанции обосновано исходил из того, что он принят по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта, в пределах полномочий и с соблюдением компетенции должностного лица, а также в соответствии с требованиями федерального законодательства и нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, без нарушения прав и свобод заявителя, был обнародован и введен в действие в установленном порядке.

Согласно пунктам "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, а также установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" прямо предусмотрено, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

В соответствии с требованиями частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно части 1, пункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится, в том числе, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания определенных категорий граждан.

Согласно статье 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет принцип самостоятельности бюджетов. Анализ данных норм свидетельствует о том, что федеральный законодатель не запрещает субъектам Российской Федерации устанавливать порядок и условия предоставления дополнительных мер социальной поддержки, поскольку эти дополнительные меры устанавливаются за счет собственных средств субъектов.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ), определяющий правовые, организационные и финансово экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, наряду с закрепленными в статье 52 основными государственными гарантиями гражданских служащих, предусмотрел в статье 53 дополнительные государственные гарантии, в том числе право гражданских служащих при определенных условиях, предусмотренных настоящим Федеральным законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, на иные государственные гарантии; при этом совокупный анализ вышеприведенных положений действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, свидетельствует о том, что федеральное законодательство не возлагает на субъекты Российской Федерации обязательства по предоставлению указанных дополнительных гарантий, а равно не содержит императивно установленного перечня таковых; порядок, условия предоставления указанных гарантий, равно как и сами такие дополнительные гарантии на федеральном уровне не урегулированы.

Статьей 42 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" предусмотрены дополнительные государственные гарантии гражданских служащих города Москвы, в том числе право на компенсацию за неиспользованную санаторно-курортную путевку (пункт 7 части 1), а также сохранение за гражданским служащим, вышедшим на пенсию, указанной государственной гарантии при определенных условиях (часть 3); порядок и условия предоставления гражданскому служащему названных дополнительных государственных гарантий, определяются указами Мэра Москвы (часть 5).

Системное толкование приведенных выше норм права в совокупности с обстоятельствами настоящего гражданского дела позволили суду первой инстанции сделать обоснованный вывод о том, что полномочие Мэра Москвы по принятию оспариваемого заявителем в части нормативного правового акта, равно как и его форма, непосредственно закреплены в части 5 статьи 42 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы", и это обстоятельство прямо указывает на то, что Указ Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ принят и издан без нарушения пределов полномочий должностного лица на его издание и с действующим законодательством.

Довод жалобы в части необоснованного отнесения судом первой инстанции оспариваемого Указа к нормативным правовым актам, по мнению Судебной коллегии несостоятелен и опровергается присущими оспариваемому акту признаками, характеризующими его как нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункты 9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Порядок принятия нормативного правового акта, его опубликование судом первой инстанции проверен, нарушений не установлено.

Проверяя соответствие пункта 21 Указа Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ, предусматривающего, что в случае получения гражданским служащим, вышедшим на пенсию, бесплатной санаторно-курортной путевки в органах социальной защиты населения, компенсация за неиспользованную санаторно-курортную путевку не выплачивается, федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что указанное положение соответствует принципам правового регулирования социальных отношений, в том числе принципам социальной справедливости, сохранения достойного уровня жизни, достаточности и адресности мер социальной поддержки.

Как отмечал в своих актах Конституционный Суд Российской Федерации, правовые нормы, устанавливающие право выбора мер социальной поддержки, пенсионного обеспечения по одному из различных наличествующих оснований сами по себе не могут быть расценены как нарушающие социальные права граждан, что подтверждает правомерность позиции суда по допустимости введения условий, ограничивающих получение одних и тех же мер социальной поддержки одними и теми же лицами по различным основаниям, в том числе, предусмотренным нормативными актами различного уровня, финансируемые из различных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Исходя из принципа самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установленного статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, права органов государственной власти самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов и полномочий по самостоятельному определению видов, размеров и порядка предоставления, в том числе дополнительных государственных гарантий гражданских служащих, финансовое обеспечение которых осуществляется исключительно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, суд первой инстанции сделать обоснованный вывод о том, что субъект Российской Федерации, самостоятельно предусмотревший вышеназванную дополнительную гарантию по санаторно-курортному обслуживанию или выплате компенсации за неиспользованную санаторно-курортную путевку гражданским служащим, вышедшим на пенсию с гражданской службы, и гарантировавший ее получение за счет собственных бюджетных средств, вправе был самостоятельно определить условия ее предоставления и выплаты для указанной категории лиц. При этом данные условия не должны быть установлены произвольно, а обусловлены целями социального государства и, как это имело место в данном случае, установлены с соблюдением перечисленных выше принципов регулирования социальных и бюджетных отношений, с соблюдением принципа равенства и недопустимости дискриминации в сфере социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о том, что Указ Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ в оспариваемой части, соответствует принципам и содержанию действующего законодательства, направлен на обеспечение единообразия и эффективной реализации предоставляемых разным категориям граждан аналогичных мер социальной поддержки, не противоречит федеральным законам или нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов заявителя не нарушают.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам не находит оснований не согласиться с решением суда первой инстанции. Доводов, опровергающих выводы суда, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для её удовлетворения и отмены судебного постановления.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Московского городского суда от 26 января 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Козьмина Л.Н. - без ... удовлетворения.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Абакумова И.Д.

Корчашкина Т.Е.