Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 августа 2015 г. N 1-АПГ15-11 Решение суда об отказе в признании недействующей статьи 5 Закона Архангельской области от 24 февраля 2015 г. N 250-14-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы в сфере земельных отношений" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 августа 2015 г. N 1-АПГ15-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Макаровой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению мэрии города Архангельска о признании недействующей статьи 5 закона Архангельской области от 24 февраля 2015 года N 250-14-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы в сфере земельных отношений" по апелляционной жалобе мэрии города Архангельска на решение Архангельского областного суда от 6 апреля 2015 года, которым в удовлетворении заявления мэрии города Архангельска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения представителя правительства Архангельской области Андреечева И.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Мэрия города Архангельска обратилась в суд с заявлением о признании недействующей статьи 5 закона Архангельской области от 24 февраля 2015 года N 250-14-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы в сфере земельных отношений" (далее - областной закон N 250-14ОЗ). Заявление мотивировано тем, что указанный закон в соответствии с положениями его статьи 5 вступает в законную силу со дня его официального опубликования, то есть со 2 марта 2015 года. Однако данный закон, как нормативный правовой акт о перераспределении полномочий по распоряжению земельными участками, расположенными на территории муниципального образования "Город Архангельск", государственная собственность на которые не разграничена, между мэрией города Архангельска и органами государственной власти Архангельской области, в соответствии с положениями части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), мог быть введен в действие не ранее очередного финансового года, то есть не ранее 1 января 2016 года. Кроме того, по мнению заявителя, при принятии данного нормативного правового акта не была соблюдена процедура, установленная статьей 16 закона Архангельской области от 19 сентября 2001 года N 62-8-ОЗ "О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области" и это привело к нарушению права мэрии города Архангельска, как субъекта права законодательной инициативы, на внесение поправок к тексту законопроекта.

Архангельским областным судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого и о принятии нового судебного акта об удовлетворении заявления в апелляционной жалобе просит мэрия города Архангельска.

По мнению автора жалобы, судом сделан необоснованный вывод о том, что областной закон N 250-14-ОЗ не является законом о перераспределении полномочий, поскольку внесенными этим законом изменениями в закон Архангельской области от 18 апреля 2007 года N 340-17-ОЗ "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории административного центра Архангельской области - города Архангельска" (далее - областной закон N 340-17-ОЗ) были фактически перераспределены полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории муниципального образования "Город Архангельск" между органами местного самоуправления и органами государственной власти Архангельской области в пользу исполнительного органа государственной власти Архангельской области. Полагает, что вывод Архангельского областного суда о том, что областной закон N 340-17-ОЗ фактически не утратил силу 1 марта 2015 года, не соответствует действующему законодательству, в частности части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Указывает, что при вынесении решения судом не учтено, что в соответствии с областным законом N 250-14-ОЗ увеличивается территория, на которой распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет администрация Архангельской области. Также считает, что судом сделан неправомерный вывод о том, что исключение из статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" пункта 10 не влечет за собой утрату силы закона субъекта Российской Федерации, которым в соответствии с действовавшим ранее порядком отдельные полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Полагает, что данный вывод противоречит смыслу части 17 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации". Указывает, что законодателем напрямую установлено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут только завершить ими же начатую процедуру предоставления конкретного земельного участка, а не продолжать осуществлять имевшиеся ранее полномочия по распоряжению земельными участками.

Представители мэрии г. Архангельска и Архангельского областного Собрания депутатов, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки не сообщили. В соответствии с частью 3 статьи 167, частями 1 и 2 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и принимая во внимание положения части 2 статьи 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим оставлению без изменения.

Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Судом установлено, что Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 18 февраля 2015 года N 697 принят областной закон N 250-14-ОЗ, которым внесены изменения в отдельные областные законы, в том числе и в областной закон N 340-17-ОЗ.

Оспариваемой заявителем статьей 5 областного закона N 250-14-ОЗ была определена дата вступления в силу данного закона - со дня его официального опубликования.

Как установлено судом первой инстанции, текст областного закона N 250-14-ОЗ был опубликован 2 марта 2015 года путем размещения на сайте www.pravo.gov.ru., т.е. данный нормативный правовой акт опубликован в установленном законом порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят законодательным органом Архангельской области в пределах компетенции, в рамках установленной законом процедуры принятия нормативных правовых актов и положениям федерального законодательства не противоречит.

Данный вывод суда основан на анализе действующего законодательства, фактических обстоятельствах дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

В обоснование заявленных требований о признании недействующей статьи 5 областного закона N 250-14-ОЗ мэрия города Архангельска ссылалась на то, что в соответствии с положениями части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, предусматривающими, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, и такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года, данный закон не может вступить в законную силу ранее 1 января 2016 года, поскольку по её мнению, положения статьи 2 этого закона, принятого в феврале 2015 года, регулируют перераспределение полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с абзацем 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до 1 марта 2015 года), распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Отказывая в удовлетворении требований, суд сослался на то, что областным законом N 340-17-ОЗ в соответствии с вышеуказанной нормой Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ было определено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области, определяемым правительством Архангельской области.

С 1 марта 2015 года положения пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" исключены из текста данной нормы.

Положениями статьи 10.1 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной в действие с 9 января 2015 года, предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

В соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 6.1. статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Учитывая, что порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, областным законом N 340-17-ОЗ установлен не только в соответствии с положениями пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", но и в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности, в соответствии с вышеназванными Федеральными законами от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, также регулирующими вопросы отнесения отдельных полномочий в сфере земельных отношений к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что исключение из статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ пункта 10 не влечет за собой утрату силы закона субъекта Российской Федерации, которым в соответствии с действовавшим ранее порядком отдельные полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Разделом 2 "Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством" областного закона N 340-17-ОЗ (в редакции, действовавшей до 2 марта 2015 года) к компетенции мэрии г. Архангельска были отнесены подготовка и утверждение схем расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории на основании обращения министерства имущественных отношений Архангельской области, а также принятие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок подготовки и утверждения таких схем. Данные положения закона Архангельской области соответствовали процедуре предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, установленной статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 1 марта 2015 года).

В соответствии с пунктами 3 и 13 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 1 марта 2015 года), схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Следовательно, вышеуказанными изменениями, вступившими в законную силу с 1 марта 2015 года, внесенными Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ в Земельный кодекс Российской Федерации, действия по формированию земельного участка, в том числе подготовка и утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, отнесены к компетенции исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченного на распоряжение находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками.

Поэтому является правильным и вывод суда первой инстанции о том, что изменение процедуры предоставления земельных участков, в соответствии с которой подготовка и утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории осуществляется тем же органом, который принимает решение о распоряжении этим участком, произошло не на основании областного закона N 250-14-ОЗ, а на основании Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Статьей 2 областного закона N 250-14-ОЗ в областной закон N 340-17-ОЗ, регулирующий порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, изменено наименование территориального образования, на которое распространяется действие данного закона: указание территории "административный центр Архангельской области - город Архангельск" заменено на "муниципальное образование "Город Архангельск".

При этом суд учел, что в соответствии со статьей 1, а также частью 1 статьи 2 Устава муниципального образования "Город Архангельск", принятого Архангельским городским Советом депутатов 25 ноября 1997 года, муниципальное образование "Город Архангельск" в соответствии с областным законом имеет статус городского округа и входит в состав Архангельской области, административным центром муниципального образования "Город Архангельск" является город Архангельск. Территория муниципального образования "Город Архангельск" состоит из территории города Архангельска и территорий поселков, не являющихся муниципальными образованиями: Боры, Лесная речка, Новый Турдеевск, Турдеевск, Талажский авиагородок. Территория муниципального образования "Город Архангельск" входит в состав территории Архангельской области и не имеет в своем составе внутригородских муниципальных образований.

При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о том, что замена областным законом N 250-14-ОЗ используемого в областном законе N 340-17-ОЗ термина "административный центр Архангельской области" термином "муниципальное образование "Город Архангельск" носит лишь редакционный характер, и, вопреки доводам заявителя, не приводит к расширению границ территории, полномочия по распоряжению которой осуществляет уполномоченный государственный орган исполнительной власти Архангельской области.

Учитывая установленные выше обстоятельства, судебная коллегия приходит к выводу о том, областной закон N 250-14-ОЗ не содержит положений, регулирующих перераспределение полномочий органами государственной власти Архангельской области и органами местного самоуправления муниципального образования "Город Архангельск". Поэтому правила части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ не подлежали применению при определении даты вступления в силу данного областного закона.

Все доводы жалобы, в том числе и довод о нарушении процедуры принятия областного закона N 250-14-ОЗ года, аналогичны доводам, заявленным при рассмотрении дела судом первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка. Оснований для несогласия с данной оценкой у Судебной коллегии не имеется.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального и процессуального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

При рассмотрении данного дела судом не допущено нарушений норм материального и процессуального права, в том числе и тех, которые предусмотрены законом в качестве основания для отмены судебного акта в апелляционном порядке (ст. 330 ГПК РФ).

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Архангельского областного суда от 6 апреля 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу мэрии города Архангельска - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкиноа Т.Е.

Горчакова Е.В.