Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 августа 2015 г. N 21-АПГ15-3 Об отказе в признании недействующими постановления Совета Министров Кабардино-Балкарской АССР от 19 мая 1988 года N 149-3 "О дополнительном предоставлении земель Кабардино-Балкарскому государственному высокогорному заповеднику, уточнении размеров землепользования и описании его границ" и Перечня особо охраняемых природных территорий Кабардино-Балкарской Республики федерального и регионального значения по категориям, утв. постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2000 года N 75

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 августа 2015 г. N 21-АПГ15-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам федерального государственного бюджетного учреждения "Кабардино-Балкарский высокогорный природный государственный заповедник" и Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на решение Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 1 апреля 2015 года, которым удовлетворены заявления прокурора Кабардино-Балкарской Республики и местной администрации Чегемского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики об оспаривании постановления Совета Министров Кабардино-Балкарской АССР от 19 мая 1988 года N 149-3 "О дополнительном предоставлении земель Кабардино-Балкарскому государственному высокогорному заповеднику, уточнении размеров землепользования и описании его границ" и отказано в удовлетворении заявления местной администрации Чегемского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики в части требований о внесении изменений в Перечень особо охраняемых природных территорий Кабардино-Балкарской Республики федерального и регионального значения по категориям, утвержденный постановлением правительства Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2000 года N 75 "Об упорядочении организации учета и охраны особо охраняемых природных территорий, расположенных в Кабардино-Балкарской Республике", и принятии меры обеспечения в виде приостановления регистрационных действий административных органов заповедника на спорные земельные площади.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителей федерального государственного бюджетного учреждения "Кабардино-Балкарский высокогорный природный государственный заповедник" Чайковской Е.В., Земсковой А.И., представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Сорокина И.А., Смолиной О.С., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против удовлетворения апелляционных жалоб представителей местной администрации Черекского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики Борисова А.П., Магомедова К.Х., Мамаева К.А., представителя Правительства Кабардино-Балкарской Республики Токаренко Ю.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я, полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

19 мая 1988 года Советом Министров Кабардино-Балкарской АССР было принято постановление N 149-3 "О дополнительном предоставлении земель Кабардино-Балкарскому высокогорному государственному заповеднику, уточнении размеров землепользования и описании границ", которым Кабардино-Балкарскому высокогорному государственному заповеднику было предоставлено дополнительно 29 345 гектаров земли из земель Чегемского и Советского районов Кабардино-Балкарской АССР, утверждены новые границы Заповедника общей площадью 82 649 гектаров, утверждено Положение об охранной зоне Кабардино-Балкарского высокогорного государственного заповедника.

Пунктом 9 приведенного постановления поставлено просить Совет Министров РСФСР утвердить настоящее постановление с учетом дополнительной передачи 29 345 гектаров земель Кабардино-Балкарскому высокогорному государственному заповеднику.

Прокурор Кабардино-Балкарской Республики обратился в суд с заявлением о признании недействующим постановления N 149-3 от 19 мая 1988 года, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с превышением компетенции субъекта Российской Федерации, поскольку Совет Министров Кабардино-Балкарской АССР, увеличив указанным постановлением общую площадь заповедника до 82,6 тыс. гектаров, принял нормативный правовой акт в отношении объекта, являющегося собственностью РСФСР, не имея на то полномочий.

Местная администрация Чегемского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики обратилась в суд с аналогичными требованиями. В своем заявлении просила также о внесении изменений в Перечень особо охраняемых природных территорий Кабардино-Балкарской Республики федерального и регионального значения по категориям, утвержденный постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2000 года N 75 "Об упорядочении организации учета и охраны особо охраняемых природных территорий, расположенных в Кабардино-Балкарской Республике", и принятии меры обеспечения в виде приостановления регистрационных действий административных органов заповедника на спорные земельные площади.

Решением Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 1 апреля 2015 года заявленные прокурором и местной администрацией Чегемского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики требования об оспаривании нормативного правового акта удовлетворены: признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия постановление Совета Министров Кабардино-Балкарской АССР от 19 мая 1988 года N 149-3 "О дополнительном предоставлении земель Кабардино-Балкарскому Государственному высокогорному заповеднику, уточнении размеров землепользования и описании его границ".

В удовлетворении заявления местной администрации Чегемского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики в части требований о внесении изменений в Перечень особо охраняемых природных территорий Кабардино-Балкарской Республики федерального и регионального значения по категориям, утвержденный постановлением правительства Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2000 года N 75 "Об упорядочении организации учета и охраны особо охраняемых природных территорий, расположенных в Кабардино-Балкарской Республике", и принятии меры обеспечения в виде приостановления регистрационных действий административных органов заповедника на спорные земельные площади.

В апелляционных жалобах федерального государственного бюджетного учреждения "Кабардино-Балкарский высокогорный природный государственный заповедник" и Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации ставится вопрос об отмене судебного решения в той части, в которой заявленные требования удовлетворены, с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении указанных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Разрешая спор по поводу законности оспариваемого нормативного правового акта и удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что указанное постановление принято с превышением полномочий и с нарушением законодательства Российской Федерации.

С такими выводами суда первой инстанции согласиться нельзя по следующим основаниям.

Как установлено судом, Кабардино-Балкарский высокогорный государственный заповедник создан на основании постановления Совета Министров РСФСР от 8 января 1976 года N 11 "Об организации Кабардино-Балкарского высокогорного государственного заповедника Главохоты РСФСР в Кабардино-Балкарской АССР", которым определено создать Кабардино-Балкарский высокогорный государственный заповедник Главохоты РСФСР в Кабардино-Балкарской АССР площадью 53 303 гектара.

Принятие решения о создании на территории автономной республики заповедника было инициировано постановлением Совета Министров Кабардино-Балкарской АССР N 54-1 от 3 февраля 1975 года "О создании Кабардино-Балкарского высокогорного государственного заповедника", которым Совету Министров РСФСР высказана просьба разрешить создать Кабардино-Балкарский государственный заповедник, передать Кабардино-Балкарскому высокогорному государственному заповеднику 53 303 га земель госземзапаса и гослесфонда.

Оспариваемым постановлением N 149-3 от 19 мая 1988 года было принято решение о дополнительном предоставлении заповеднику земель площадью 29 345 га, в результате чего были утверждены новые границы заповедника общей площадью 82 649 га.

Судебная коллегия исходит из того, что в соответствии с положениями статей 9 и 22 Закона РСФСР от 27 октября 1960 года "Об охране природы в РСФСР" и пунктов 2, 5 Положения о государственных заповедниках РСФСР, находящихся в ведении Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 5 июня 1962 года N 769, вопросы, связанные с созданием государственных заповедников и определением их территорий, действительно были отнесены к полномочиям Совета Министров РСФСР.

Вместе с тем действующее в период возникновения спорных правоотношений правовое регулирование наделяло органы исполнительной власти республик, входящих в состав РСФСР, правом по распоряжению находящемся в их ведении государственным земельным фондом.

В этой связи положения статьи 8 Земельного кодекса РСФСР 1970 года прямо устанавливали, что к ведению автономных советских социалистических республик в области регулирования земельных отношений относится распоряжение в пределах республики единым государственным земельным фондом, руководство и контроль за порядком пользования землей в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР.

В соответствии со статьей 108 Земельного кодекса РСФСР 1970 года землями заповедников признаются выделенные в установленном порядке участки земли, в пределах которых имеются природные объекты, представляющие особую научную или культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические образования, виды растений, животных и т.п.).

Земли заповедников изымаются из хозяйственного использования. Всякая деятельность, нарушающая природные комплексы заповедников или угрожающая сохранению природных объектов, имеющих особую научную или культурную ценность, запрещается как на территории заповедников, так и в пределах устанавливаемых вокруг заповедников охранных зон.

Из указанного следует, что в отношении земель, расположенных в границах государственных природных заповедников, законодателем установлен специальный правовой режим, в соответствии с которым указанные земли отнесены исключительно к федеральной собственности, они изъяты из хозяйственного использования и гражданского оборота и находятся под особой охраной государства.

Целью создания заповедной зоны является сохранение первозданных природных ландшафтов с их уникальным разнообразием животного и растительного мира.

Как следует из материалов дела, территория, на которой расположен Кабардино-Балкарский высокогорный государственный заповедник, включает в себя уникальные природные объекты особой значимости, представляющие собой редкие ландшафты, сообщества растительных организмов и животных, занесенных в Красную книгу.

В этой связи принятие в 1975 году Советом Министров Кабардино-Балкарской АССР решения об отводе земель для создания на территории автономной республики заповедника, равно как и последующее расширение его границ в 1988 году, и было направлено на сохранение указанных природных объектов. При этом необходимость расширения границ заповедника за счет выделения дополнительных прилегающих к нему земель была обусловлена неразрывной взаимосвязью объектов землепользования, являющихся единой и уникальной экосистемой.

Принимая во внимание, что приоритет охраны земель заповедников основывается на их ограниченности в пространстве, невосполнимости и частой невозможности их восстановления при нерациональном использовании, расширение границ заповедника в данном случае являлось необходимой мерой, направленной на оптимизацию его территории для полноценного использования высокогорных экосистем с их редкими и нуждающимися в особой охране биотипами с целью сохранения уникальных природных объектов, расположенных на территории автономной республики, для будущих поколений.

При таких обстоятельствах оспариваемое постановление в полной мере согласуется с одним из основных принципов правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности - принципом приоритета публичных интересов, который, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении N 1419-О-О от 5 октября 2011 года, основан на положениях части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации в системной взаимосвязи с ее преамбулой, устанавливающими необходимость надлежащего исполнения обязанности по сохранению природы и окружающей среды, бережного отношения к природным богатствам с целью обеспечения благополучия нынешних и будущих поколений.

Из анализа положений оспариваемого постановления Совета Министров Кабардино-Балкарской АССР следует, что данный орган исполнительный власти, предоставив заповеднику для природоохранных целей дополнительно 29345 га находящихся в его ведении земель государственного земельного фонда, вопросы, выходящие за пределы его полномочий, не разрешал, при этом выполняя предписание закона в пункте 9 постановления просил Совет Министров РСФСР утвердить принятое решение и, соответственно, установить новые границы заповедника.

Однако, несмотря на то, что Советом Министров РСФСР в 1988 году решения по поставленному в оспариваемом постановлении вопросу расширения границ заповедника не было принято, тем не менее, статус входящих в территорию заповедника земель впоследствии был определен на федеральном уровне в результате разграничения государственной собственности в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Таким образом, с 27 декабря 1991 года и до настоящего времени заповедник, включающий в себя земельный фонд в пределах установленных в 1988 году границ, является федеральной государственной собственностью Российской Федерации, в связи с чем был включен в перечень федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении Минприроды России и Росприроднадзора. При этом сформировавшаяся в результате произведенного расширения площадь заповедника была впоследствии закреплена, как того требует закон, в нормативных правовых актах Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 Положения "О Кабардино-Балкарском государственном высокогорном заповеднике", утвержденным 11 сентября 1992 года заместителем министра экологии и природных ресурсов России, в редакции приказа Минприроды России от 17 марта 2005 года N 66, площадь заповедника определена с учетом границ, измененных постановлением N 149-3 от 19 мая 1988 года, что применительно к установленным по делу обстоятельствам составляет 82 649 га.

Указанная площадь заповедника также определена постановлением правительства Кабардино-Балкарской Республики от 8 июня 2010 года N 126-ПП, утвердившим Перечень особо охраняемых природных территорий Кабардино-Балкарской Республики федерального и регионального значения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "от 8 июня 2010 года N 126-ПП" имеется в виду "от 26 февраля 2000 года N 75"

Таким образом, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление Совета Министров Кабардино-Балкарской АССР было принято в полном соответствии с полномочиями данного государственного органа и не противоречило действующему в период возникновения спорных правоотношений федеральному законодательству, вследствие чего выводы суда первой инстанции о признании его недействующим являются неверными.

При установленных обстоятельствах решение суда в части удовлетворения заявленных требований ввиду неправильного применения норм материального права является незаконным, подлежит отмене с принятием в этой части нового решения об отказе в удовлетворении указанных требований.

В остальной части решение суда не обжалуется и отмене не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 1 апреля 2015 года в части признания недействующим постановления Совета Министров Кабардино-Балкарской АССР от 19 мая 1988 года N 149-3 "О дополнительном предоставлении земель Кабардино-Балкарскому Государственному высокогорному заповеднику, уточнении размеров землепользования и описании его границ" отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении требований в указанной части отказать.

В остальной части это же решение оставить без изменения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.