Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 сентября 2015 г. N 5-АПГ15-45 Об оспаривании пункта 4.2.2 Порядка оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утв. постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 сентября 2015 г. N 5-АПГ15-45

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело

по апелляционной жалобе Правительства Москвы, апелляционному представлению прокуратуры г. Москвы

на решение Московского городского суда от 7 апреля 2015 года, которым заявление Ковровой Т.Ю., Добриковой К.В., Коврова Л.О. удовлетворено, признан недействующим пункт 4.2.2 Порядка оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП, со дня вступления в законную силу решения суда.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Правительства Москвы Ланде В.М., представителя Правительства Москвы и Департамента городского имущества города Москвы Соколинской И.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы Ковровой Т.Ю., представителя Ковровой Т.Ю., Добриковой К.В. и Коврова Л.О. - Дороненко М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., поддержавшей апелляционное представление прокуратуры г. Москвы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

пунктом 1 постановления Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП "О порядке оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы" утверждён Порядок оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы.

Согласно пунктам 3, 3.1 указанного Порядка право на оформление договора имеют граждане Российской Федерации, вселённые в помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, до передачи их в собственность города Москвы, зарегистрированные по месту жительства и фактически в них проживающие.

С гражданами, указанными в пункте 3.1 Порядка, при отсутствии документов, подтверждающих законность вселения, имеющим на праве пользования или собственности иные жилые помещения, заключаются договоры купли-продажи (с рассрочкой платежа, использования ипотечного кредитования, единовременным платежом) - пункты 4, 4.2, 4.2.2 Порядка.

Коврова Т.Ю., Добрикова К.В., Ковров Л.О. обратились в суд с заявлением о признании недействующим пункта 4.2.2 Порядка оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утверждённого постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП.

В обоснование требований заявители указали на то, что Правительство Москвы, устанавливая оспариваемый Порядок, действовало не только с превышением компетенции в области жилищного законодательства, но и ограничило право заявителей на оформление договора социального найма, которое они имеют в силу статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации).

В подтверждение нарушенных прав Коврова Т.Ю. ссылалась на то, что с 1984 года зарегистрирована и проживает в доме по адресу город Москва, ул. Волочаевская, дом 18, использовавшемся как общежитие, утратившем статус общежития и находящемся в собственности города Москвы. Жилая площадь в общежитии предоставлялась Ковровой Т.Ю. как работнику Калининского райпищеторга. С 1995 года Коврова Т.Ю. с семьёй (она, дочь Добрикова К.В., сын Ковров Л.О.) проживает и зарегистрирована в квартире N по вышеуказанному адресу; заявители обращались в жилищные органы с заявлением о заключении договора социального найма, однако в этом им было отказано; решением Лефортовского районного суда от 15 ноября 2013 года также отказано в заключении договора социального найма на основании пункта 4.2.2 Порядка.

Представители Правительства Москвы и Департамента городского имущества города Москвы, возражая против удовлетворения заявленных требований, настаивали на том, что оспариваемое нормативное положение не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает жилищных прав заявителей.

Решением Московского городского суда 7 апреля 2015 года заявление удовлетворено частично, пункт 4.2.2 Порядка оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утверждённого постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП "О порядке оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы" признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу; в удовлетворении остальной части требований Ковровой Т.Ю., Добриковой К.В. и Коврова Л.О. отказано; с Правительства Москвы в пользу Ковровой Т.Ю. взысканы судебные расходы в сумме 200 рублей.

В апелляционной жалобе Правительство Москвы и в апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, просят решение суда первой инстанции отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

Относительно апелляционной жалобы Правительства Москвы заявителями принесены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам полагает решение суда не подлежащим отмене.

Признавая недействующим пункт 4.2.2 Порядка, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о его противоречии федеральному законодательству.

С выводами суда первой инстанции следует согласиться.

Удовлетворяя заявление, судом справедливо отмечено, что отнесение Конституцией Российской Федерации сферы жилищного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации), а также наделение непосредственно Жилищным кодексом Российской Федерации субъектов Российской Федерации полномочиями в области жилищных отношений (пункты 2, 4, 5, 9 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации) и включение в связи с этим в систему жилищного законодательства в Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации) отнюдь не предполагает произвольного осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации предоставленных им федеральным законодателем полномочий.

Согласно частям 5 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Данный конституционный принцип находит закрепление и в положениях Жилищного кодекса Российской Федерации.

По смыслу федерального законодательства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании Жилищного кодекса Российской Федерации и других федеральных законов. В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, положениям Жилищного кодекса Российской Федерации применяются положения последнего (части 6 и 8 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации законодательство субъекта Российской Федерации издаётся в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации и основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления регулируемых жилищных прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений, если иное не вытекает только из Жилищного кодекса Российской Федерации или существа соответствующих отношений.

Часть 3 этой же статьи Жилищного кодекса Российской Федерации гласит, что жилищные права могут быть ограничены только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Кроме того, Жилищный кодекс Российской Федерации, определяя границы и объёмы полномочий субъектов Российской Федерации, устанавливает обязательные к исполнению всеми субъектами жилищных отношений, в том числе и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, требования к жилым помещениям в качестве объекта жилищных прав, а также к использованию и назначению жилищного фонда в зависимости от формы собственности (статьи 17 и 19), к предоставлению жилого помещения по договору социального найма (статьи 49-58), требования к договору социального найма жилого помещения (статьи 60-91) и, наконец, к назначению служебных жилых помещений и общежитий (статьи 92-109).

Так, в силу предписаний статьи 60 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального фонда (в нашем случае город Москва) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания на условиях, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации.

Как правильно указано в решении, данное предписание во взаимосвязи со статьями 1, 2, 5 и 13 Жилищного кодекса Российской Федерации даёт убедительную основу для вывода о том, что наделение статьёй 13 Жилищного кодекса Российской Федерации субъектов Российской Федерации полномочиями в жилищной сфере по определению категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации и определению порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации не означает право органов государственной власти субъекта Российской Федерации нормативным правовым актом устанавливать условия предоставления жилых помещений по договору социального найма, допускающие снижение достигнутого уровня жилищных прав граждан.

Анализ положений статей 49-59 Жилищного кодекса Российской Федерации, устанавливающих основания, условия и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма, позволяет сделать вывод, что такой критерий, как обеспеченность иным жилым помещением, применяется в случаях признания нуждающимися в жилых помещениях с последующим предоставлением жилого помещения, когда объектом жилищных прав являются жилые помещения, предоставляемые по договорам социального найма из числа свободных жилых помещений, а не уже занятые гражданами на законных основаниях.

Как следует из содержания оспариваемого пункта 4.2.2 Порядка, Правительство Москвы, принимая решение об использовании жилых помещений по договору социального найма, ранее находившихся в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданных в ведение органов местного самоуправления, и определяя в связи с этим порядок оформления соответствующего договора социального найма, одновременно обусловило оформление (заключение) договора социального найма отсутствием иного жилого помещения.

Судебная коллегия соглашается с суждением суда о том, что такое условие оформления (заключения) договора социального найма не исключает отказа в оформлении (заключении) договора социального найма по мотиву наличия иного жилого помещения и, тем самым, препятствует реализации права граждан на жилое помещение по договору социального найма, находившееся в жилом доме, принадлежавшем государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшемся в качестве общежития, и переданном в ведение органов местного самоуправления.

Судом правильно отмечено, что при изменении режима жилого помещения оформление (заключение) договора социального найма на жилое помещение с гражданами, проживающими в таком жилом помещении, само по себе не свидетельствует о предоставлении другого жилого помещения и не влечёт изменения предмета договора. Оно является, по своей сути, признанием и подтверждением правомерного пользования и владения гражданином жилым помещением, а потому не может быть поставлено в зависимость от наличия иного жилого помещения, ибо объектом жилищных прав в этом случае (как это было выше отмечено) являются жилые помещения, пусть и находящиеся в собственности города Москвы, но ранее предоставленные гражданам на законных основаниях, право на которые у граждан возникло до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации. Пунктом 1 приложения N 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, города Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" жилищный фонд, находящийся в управлении местной администрации, в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, отнесён к муниципальной собственности, что предполагает, как это следует исходя из смысла статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", применение к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежития, переданных в ведение органов местного самоуправления, норм Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма.

Поэтому граждане, которые занимают указанные жилые помещения, не лишены возможности оформить (заключить) договор социального найма на эти помещения в соответствии со статьёй 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".

Введение в действующее законодательство статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 3 июля 2007 года N 425-О-О, было обусловлено задачей защиты прав тех граждан, которые после передачи органам местного самоуправления общежитий, ранее принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям (учреждениям), выполнявшим в отношении указанных граждан функцию и наймодателя, и работодателя, оказались пользователями жилой площади, принадлежащей другому наймодателю, не являющемуся их работодателем.

Кроме того, критерием оформления (заключения) договора социального найма с гражданами, зарегистрированными по месту жительства и фактически проживающими в помещениях, является, как это следует буквально из оспариваемого заявителями Порядка, наличие или отсутствие документов, подтверждающих законность вселения: при наличии документов, подтверждающих законность вселения, оформляется договор социального найма; при отсутствии документов, подтверждающих законность вселения, с гражданами, не имеющими на праве пользования или собственности иных жилых помещений, оформляется договор социального найма на занимаемое жилое помещение, а имеющими на праве пользования или собственности иные жилые помещения - заключаются договоры купли- продажи.

Данное различие носит формально-юридический характер, оно не влияет на правовой режим жилого помещения и поэтому не предопределяет каких-либо его особенностей.

В силу позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 11 апреля 2011 года N 4-П, государство должно гарантировать равенство прав граждан, находящихся в одинаковых условиях, в данном случае - проживающих в жилых домах, ранее использовавшихся в качестве общежитий, ограничения же конституционного права на жилище могут быть установлены в конституционно значимых целях только федеральным законом, но не могут следовать из него по умолчанию или на основании ограничительного толкования его норм.

Однако ни сама статья 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", ни какие-либо другие его положения не содержат указания на ограничение действия данной статьи во времени, в пространстве или по кругу лиц. Проживающие в таких жилых помещениях граждане, которым они были предоставлены на законных основаниях как работникам соответствующего государственного или муниципального предприятия (учреждения), независимо от того, сохранились или нет документы, подтверждающие законность вселения, с точки зрения правового статуса составляют одну категорию субъектов жилищных правоотношений и, следовательно, равным образом подлежат защите при реализации своего конституционного права на жилище.

Предпосылки для такого вывода даёт и правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года и указывающая на то, что общежития, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления, утрачивают статус общежитий в силу закона и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. При этом отсутствие договора социального найма, а также решения органа местного самоуправления об исключении соответствующего дома из специализированного жилищного фонда не препятствует осуществлению гражданами прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма, поскольку их реализация не может быть поставлена в зависимость от оформления органами местного самоуправления указанных документов.

Таким образом, вывод суда о том, что оспариваемый пункт 4.2.2 Порядка нарушает права заявителей на оформление (заключение) договора социального найма на это помещение, находившееся в жилом доме, принадлежавшем государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшемся в качестве общежития, и при этом переданном в собственность города Москвы на основании пункта 1 приложения N 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1, основан на правильном применении норм материального и процессуального права, регулирующих спорное правоотношение.

Иное означало бы установление правоограничения нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, что прямо противоречит статье 1 Жилищного кодекса Российской Федерации и статье 55 Конституции Российской Федерации, которые допускают установление правоограничений только федеральным законом.

С учётом изложенного, а также принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного решения, в апелляционной жалобе и апелляционном представлении не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 193, 199, 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Московского городского суда от 7 апреля 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Москвы, апелляционное представление прокуратуры г. Москвы - без удовлетворения.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.