Решение Арбитражного суда г. Москвы от 28 июля 2015 г. N А40-62194/15

Именем Российской Федерации

Полный текст решения изготовлен 21 июля 2015 года

Резолютивная часть решения объявлена 28 июля 2015 года

Арбитражный суд в составе судьи Лапшиной В.В. (шифр судьи 94-489),

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козиным О.О.

рассматривает в предварительном судебном заседании дело по заявлению ГУП ДЕЗ Р "Царицыно" (ОГРН: 1027739729445, ИНН: 7724075892)

к УФ АС по г. Москве (ОГРН: 1037706061150, ИНН: 7706096339)

3-лица: ООО "Брайд", ОАО "Аудинор"

о признании незаконными решения и предписания от 28.01.2015 г. по делу N 1-00-2256/77

при участии:

от заявителя: Харламов П.С. по доверенности от 18.11.2014 г. N 9;

от ответчика: Сидорова Я.И. по доверенности от 25.12.2014 г. N 03-76;

от третьего лица ОАО "Аудинор" - Коха С.С. по дов. N 22 от 26.05.2015 г.

от третьего лица ООО "Брайд" - не явился, извещен

Установил:

ГУП ДЕЗ Р "Царицыно" (далее по тексту также - Заявитель, Предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Москвы заявлением о признании незаконным и отмене решения и предписания от 28.01.2015 г. по делу N 1-00-2256/77 Управления ФАС России по г. Москве.

Заявитель поддержал заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении, указывает на незаконность оспариваемого акта ввиду его вынесения с превышением предоставленных ч. 10 ст. 3 Закона о закупках полномочий. Ссылается на отсутствие со стороны ООО "Брайд" запросов разъяснений конкурсной документации, что, по мнению заявителя, свидетельствует о соблюдении им требований законодательства о закупках. Также полагает выданное антимонопольным органом предписание незаконным, поскольку на момент его получения Предприятием победитель закупки приступил к выполнению работ по контракту.

Ответчик представил отзыв, возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве и оспариваемом решении, со ссылкой на то, что оспариваемые решение и предписание являются законными, обоснованными, вынесенными в пределах компетенции ответчика и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы представителей явившихся в судебное заседание, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст. 71 АПК РФ, арбитражный суд установил, что требования заявителя заявлены необоснованно и не подлежат удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.

Согласно ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, процессуальный закон устанавливает наличие одновременно двух обстоятельств, а именно, несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц.

В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Судом установлено, что срок, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ, на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными и отмене решения и предписания Управления ФАС России по г. Москве от 28.01.2015 г. по делу N 1-00-2256/775 заявителем не пропущен.

Из материалов дела следует, что в адрес Московского УФ АС России поступила жалоба ООО "Брайд" (далее - общество "Брайд") на действия заявителя при проведении торгов в форме открытого конкурса на право заключения договора на выполнение работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирных домах, находящихся в управлении ГУП ДЕЗ района "Царицыно" (реестровый номер 31401709465), в связи с нарушением порядка оценки и сопоставления заявок, что в итоге привело к ущемлению прав и законных интересов общества.

Оспариваемым решением поданная жалоба признана обоснованной ввиду отсутствия в конкурсной документации порядка оценки и сопоставления заявок.

На основании указанного решения заявителю выдано обязательное к исполнению предписание об отмене итогового протокола, внесении изменений в закупочную документацию в соответствии с решением антимонопольного органа, а также повторном проведении закупки с учетом состоявшегося по делу решения.

Не согласившись с указанными решением и предписанием от 28.01.2015 г. по делу N 1-00-2256/77 Управления ФАС России по г. Москве, посчитав их необоснованными и не соответствующими действующему законодательству Предприятие обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона о закупках названный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.

Заявитель является юридическим лицом в форме Государственного унитарного предприятия города Москвы, ввиду чего закупочная деятельность последнего подлежит осуществлению в соответствии с положениями Закона о закупках.

Право обжалования действий заявителя как лица со специальной правосубъектностью вытекает из совокупного толкования ч. 10 ст. 3 Закона о закупках и ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Ссылаясь на отсутствие у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение поданной жалобы ввиду наличия в Законе о закупках исчерпывающего перечня основании для ее подачи, заявитель не учитывает следующее.

Положениями ч. 10 ст. 3 Закона о закупках установлен ряд случаев, позволяющих участнику закупки обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг.

При этом, буквальное толкование указанной нормы права позволяет сделать вывод о том, что речь в данном случае идет об обжаловании действий (бездействия) заказчика в названных случаях именно по правилам, установленным антимонопольным органом.

Такие правила были определены приказом Федеральной антимонопольной службы от 18.01.2013 N 17/13 "Об утверждении порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг" (далее - приказ ФАС России N 17/13) (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 16.05.2013 под N 28421).

Названным приказом определялся порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в соответствии с Законом о закупках, за исключением закупок, осуществляемых путем проведения торгов и запроса котировок. Кроме того, приказ содержал строго определенный перечень оснований, по которым была допустима подача жалобы именно в антимонопольный орган, дублировавший перечень ч. 10 ст. 3 Закона о закупках.

Таким образом, действие названного приказа не распространялось на закупочные процедуры в форме торгов, жалобы на проведение которых подлежали рассмотрению по правилам, установленным действующим законодательством Российской Федерации.

Кроме того, названный приказ утратил силу 18.08.2014 и на момент подачи обществом "Брайд" жалобы в антимонопольный орган (24.12.2014) не действовал. В свою очередь, Федеральным законом от 28.12.2013 N 396-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (вступил в силу с 01.01.2014) изменена редакция ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, согласно которой по установленным ею правилам антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Положения ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, которая является полностью процедурной, дополняют и развивают положения Закона о закупках, о чем свидетельствует указание в ч. 1 названной статьи на возможность применения ее положений на стадии проведения торгов, в то время как положения Закона о закупках распространяют свое действие лишь на стадию их организации.

В этой связи, вопреки доводам заявителя, перечень оснований для обращения в антимонопольный орган с жалобой на действия организатора торгов исчерпывающим не является и не препятствует рассмотрению жалобы по существу.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21.05.2014 N ВАС-5634/14, требования ст. 18.1 Закона о защите конкуренции распространяются на все закупочные процедуры (торги). Положения названной нормы права допустимо применять в совокупности с иными нормативными актами, регулирующими проведение закупок (торгов). В этой связи представляется возможным сделать вывод о том, что положения ст. 18.1 Закона о защите конкуренции (не содержащей какого-либо перечня случаев для обжалования) допустимо применять в совокупности с ч. 10 ст. 3 Закона о закупках.

Как усматривается из материалов дела в настоящем случае, общество "Брайд" являлось непосредственным участником закупки, а потому вправе было обжаловать любые действия заявителя.

Более того, следует также отметить, что установленное антимонопольным органом в настоящем случае нарушение, а именно отсутствие в конкурсной документации Предприятия порядка оценки и сопоставления заявок (п. 13 ч. 10 ст. 4 Закона о закупках), попадает в перечень оснований, предусмотренных п. 1 ч. 10 ст. 3 указанного закона, поскольку названные сведения подлежат обязательному опубликованию в составе закупочной документации.

На основании изложенного и вопреки утверждению заявителя об обратном, оспариваемые ненормативные правовые акты приняты антимонопольным органом в рамках предоставленной ему компетенции, а доводы Предприятия в указанной части, судом отклоняются.

Согласно п. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно п. 5 ст. 200 АПК РФ с учетом п. 1 ст. 65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, может быть признан судом недействительным.

Согласно п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 01.07.1996 N 6 и Пленума ВАС РФ N 8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со ст. 13 ГК РФ он может признать такой акт недействительным.

Таким образом, из существа приведенных норм следует, что для признания недействительными обжалуемых заявителем решения и предписания антимонопольного органа необходимо наличие двух обязательных условий, а именно, несоответствие его закону и наличие нарушения им прав и охраняемых законом интересов заявителя.

С учетом заявленных требований и доказательств, имеющихся в материалах дела, суд считает необходимым указать следующее.

Как следует из материалов дела, в ходе рассмотрения поступившей жалобы антимонопольным органом было установлено, что оценка и сопоставление заявок осуществлялись Предприятием на основании п. 7.2.5 Положения о закупках товаров, работ, услуг Государственного унитарного предприятия "Дирекция единого заказчика района Царицыно" (утвержденного 06.02.2014), п. 5.3.2 конкурсной документации в порядке, установленном приложением N 1 к Информационной карте конкурса.

Согласно названному приложению оценка и сопоставление заявок осуществляются с использованием следующих критериев: цена договора; качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; квалификация участника закупки.

При этом по критерию "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" оценке подлежали предложения участников конкурса по качественным, функциональным и экологическим характеристикам объекта закупки, содержащиеся в приложении к заявке на участие в конкурсе "Предложение о качестве работ" (по форме 4 раздела 1.4 "Образцы форм и документов для заполнения участниками процедуры закупки"), с учетом дополнительно представленных документов, подтверждающих предложения и сведения участников процедуры закупки. Значимость критерия - 10%. Названный критерий содержал несколько показателей:

Кb1 - предложение участника конкурса по технологии и методам производства работ, организационно-технологической схеме производства работ, обеспечению безопасности выполняемых работ (минимальное значение - 0 баллов, максимальное - 50 баллов). В данном подкритерии участник описывает, какими методами, способами будут выполняться работы, какие нормативные акты будут соблюдаться, как будет проводиться оценка качества выполнения работ, ее соответствие требуемым работам в соответствии с техническим заданием (носит только описательный характер), меры по обеспечению безопасности выполняемых работ. Баллы по критерию присваиваются в зависимости от предпочтительности предложения участника в заявке на участие в конкурсе и его соответствия техническому заданию;

Кb2 - контроль за качеством выполнения работ (минимальное значение - 0 баллов, максимальное - 30 баллов). Участник описывает систему контроля качества при выполнении работ в соответствии с предметом конкурса и техническим заданием;

Кb3 - порядок (последовательность, этапы) выполнения работ (минимальное значение - 0 баллов, максимальное - 20 баллов). В данном подкритерии участник процедуры закупки описывает последовательность выполнения работ, ее стадийность, какие согласования будут проходить выполненные и т.п., в соответствии с Техническим заданием. Данный подкритерий оценивается субъективно членами комиссии. Баллы по критерию присваиваются в зависимости от предпочтительности предложения участника в заявке на участие в конкурсе и его соответствия техническому заданию.

Таким образом, положениями конкурсной документации упомянутые подкритерии не определены, какие именно параметры будут учитываться Предприятием при оценке заявок по данным подкритериям, в документации также не раскрыто.

Также, конкурсная документация в спорной части не содержит указания градации баллов по названным подкритериям и порядка их присвоения, ограничиваясь наличием только минимального и максимального балла по этим подкритериям.

Аналогичные пороки наличествуют в конкурсной документации и в части критерия "Квалификация участника закупки", поскольку такие его подкритерии, как Kc1 ("Наличие у исполнителя опыта выполнения работ (оказания услуг) по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирных домах за предыдущие 3 года") и Кс3 ("Наличие у исполнителя обученного и аттестованного персонала, осуществляющего выполнение работ (наличие аттестованных специалистов для выполнения работ по предмету конкурса") также не содержат ни градации начисляемых баллов, ограничиваясь лишь минимальным (при непредоставлении подтверждающих документов) и максимальным баллами, ни указания на то, какое количество специалистов, по мнению заявителя, является "достаточным" для выполнения работ и оказания услуг и что подразумевается под "полнотой" предоставления данных о выполнении договоров и опыте оказания услуг.

В свою очередь, указание в подкритериях Кb1 и Кb3 на то, что оценке подлежат "описание методов и способов оказания услуг, оценка качества оказания услуг и их соответствие требуемым услугам в соответствии с техническим заданием", "последовательность оказания услуг, их стадийность и прохождение согласований" не свидетельствует о соблюдении Предприятием требований законодательства, поскольку из каких именно показателей состоят эти подкритерии и каким именно методам и способам, стадийности и последовательности оказания услуг заявитель отдает предпочтение (общее время оказания услуг, указание в предложении календарного плана оказания услуг по дням, большее внимание к конкретным видам услуг, поименованным в техническом задании), конкурсной документацией не определено.

Вместе с тем, названные подкритерии являются показателями, подлежащими, при необходимости, корректировке (в отличие от квалификации участника и опыта оказания аналогичных услуг, которые объективно не могут быть скорректированы к моменту подачи заявки (названные показатели либо наличествуют, либо отсутствуют у участника).

Однако отсутствие сведений относительно того, какие конкретно параметры оцениваются Предприятием в данных подкритериях, и что в целом подразумевается последним под "методами и способами оказания услуг", "последовательностью и стадийностью их оказания", не позволяет участникам закупки формулировать либо корректировать свои заявки в указанной части в сторону потребностей заказчика с тем, чтобы повысить предпочтительность этих заявок.

Кроме того, отсутствие названных сведений оставляет оценку заявок и выбор победителя закупки на субъективное усмотрение организатора торгов, что влечет за собой не только нарушение принципов равноправия и справедливости (ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках), но и не соответствует целям и задачам, определенным названным законом (определение Верховного Суда Российской Федерации от 12.05.2015 N 305-КГ15-1682).

Таким образом, используемые заказчиками критерии оценки и сопоставления заявок должны быть объективными, исчисляемыми, измеряемыми и администрируемыми, что обеспечит гласность и прозрачность проводимой закупки, равноправие всех ее участников, возможность контроля за ходом ее проведения и правильностью выбора победителя такой закупки и, наоборот, будет способствовать исключению субъективного правоусмотрения заказчиков при оценке поданных заявок

Вместе с тем, в настоящем случае заявителем в качестве показателей критерия "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" установлены неисчисляемые показатели, описание которых в конкурсной документации не приведено, что делает невозможным объективное сопоставление заявок по ним с соблюдением принципов равноправия и справедливости.

Данное обстоятельство не только лишает участников закупки получить объективную и достоверную информацию о причинах и порядке начисления того или иного количества баллов поданным ими заявкам, но и влечет невозможность со стороны контролирующего органа проверить правильность такого начисления и объективность выбора победителя закупки.

На основании изложенного, с учетом отсутствия в конкурсной документации заявителя порядка оценки и сопоставления заявок, что объективно ведет к несоблюдению принципов информационной открытости закупки, равноправия ее участников и справедливости в оценке поданных заявок, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о нарушении Предприятием требований п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 3, п. 13 ч. 10 ст. 4 Закона о закупках.

Ссылка заявителя на наличие у общества "Брайд" права на получение запроса разъяснений положений конкурсной документации об ошибочности выводов антимонопольного органа также не свидетельствует, поскольку названное обстоятельство не освобождает Предприятие от обязанности по соблюдению требований законодательства о закупках относительно размещения в составе конкурсной документации порядка оценки и сопоставления заявок.

Доводы о неисполнимости выданного ему антимонопольным органом предписания подлежат отклонению ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемое предписание было выдано заявителю по результатам рассмотрения жалобы общества "Брайд" 12.01.2015. При этом представитель заявителя присутствовал на заседании комиссии антимонопольного органа и, как следствие, был осведомлен относительно факта выдачи предписания и возложения на Предприятие соответствующей обязанности по его исполнению.

Кроме того, исходя из п. 3 Информационной карты конкурса, п. 10.1 проекта договора началом выполнения работ по контракту являлось 01.02.2015, в то время как оспариваемое предписание было вынесено антимонопольным органом 12.01.2015, что свидетельствует о наличии у заявителя достаточного количества времени для совершения действий, направленных на исполнение требований названного ненормативного правового акта.

Таким образом, на момент его вынесения упомянутое предписание антимонопольного органа обладало признаком исполнимости, а несовершение заявителем действий, направленных на исполнение требований контролирующего органа, не может являться основанием для признания названного ненормативного правового акта незаконным.

При этом, выданное антимонопольным органом предписание об устранении выявленных нарушений было направлено на скорейшее восстановление прав общества "Брайд" в административном порядке (ст. 11 ГК РФ), а также проведение закупочной процедуры в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о закупках.

На основании изложенного, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые решения и предписания от 28.01.2015 г. по делу N 1-00-2256/77-14 Управления ФАС России по г. Москве приняты ответчиком в рамках его компетенции с соблюдением норм закона, не препятствует осуществлению деятельности заявителя и не нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, в данном случае, отсутствуют основания, предусмотренные ст. 13 ГК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативных актов антимонопольного органа недействительными.

В соответствии со ст. 201 АПК РФ арбитражный суд установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 64, 65, 66, 71, 75, 167-170, 176, 180, 181, 197-201 АПК РФ, суд решил:

В удовлетворении заявления ГУП ДЕЗ Р "Царицыно" об оспаривании решения и предписания Московского УФАС России от 28.01.2015 г. по делу N 1-00-2256/77-14 о нарушении процедуры торгов и порядка заключения договоров, отказать.

Проверено на соответствие положениям Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья

В.В. Лапшина