Представление Счетной палаты Российской Федерации от 28 мая 2015 г. N ПР 09-81/09-05 О результатах проверки исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2014 год

Представление Счетной палаты Российской Федерации от 28 мая 2015 г. N ПР 09-81/09-05

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год проведено контрольное мероприятие "Проверка исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2014 год" в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, по результатам которого выявлены следующие нарушения и недостатки.

1. Вследствие низкого качества организации бюджетного процесса и ненадлежащего финансового менеджмента допущены нарушения на общую сумму 2 367,8 млн. рублей, или 14,6% от кассовых расходов 2014 года.

2. Минприроды России предоставляет субсидии российским организациям на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам в соответствии с Правилами предоставления из федерального бюджета российским организациям субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в кредитных организациях на осуществление инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и модернизации систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения и комплексов очистных сооружений в рамках реализации федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" (далее - Правила), являющимися приложением к постановлению Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2012 г. N 350.

При этом Правилами не предусмотрена возможность заключения с получателями субсидий соглашения о ее предоставлении, включающего согласие получателя на проведение проверок соблюдения условий, целей и порядка ее предоставления, что не в полной мере соответствует положениям статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Минприроды России по заявительному принципу были предоставлены субсидии 22 юридическим лицам в общей сумме 862,9 млн. рублей, в том числе: 11 открытым акционерным обществам в размере 457,8 млн. рублей; четырем обществам с ограниченной ответственностью в размере 70,7 млн. рублей и семи государственным унитарным предприятиям в размере 334,3 млн. рублей. Отбор организаций осуществлялся лишь на основе показателя "положительный социально-экономический эффект проекта". Обязательный контроль предоставления субсидий получателям не осуществлялся, что создавало риски использования их не по назначению.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

2.2. Минприроды России как ответственный исполнитель государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы не предусмотрело в соглашении на предоставление из федерального бюджета бюджету Нижегородской области иных межбюджетных трансфертов на реализацию природоохранных мероприятий в качестве обязательного условия их предоставления наличие положительного заключения экологической экспертизы по проектной документации, вследствие чего межбюджетные трансферты, предоставленные бюджету Нижегородской области в 2014 году в объеме 2 025,8 млн. рублей, использованы не были.

2.3. Основными целями ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" (далее - ФЦП "Развитие ВХК") являются гарантированное обеспечение водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации; сохранение и восстановление водных объектов до состояния, обеспечивающего экологически благоприятные условия жизни населения; обеспечение защищенности населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод.

При этом отсутствие конкретизации мероприятия "Комплекс информационно-коммуникационных мероприятий, направленных на просвещение и информирование населения по вопросам использования и охраны водных объектов", предусмотренного указанной ФЦП, позволило Минприроды России выполнять работы, результаты которых не коррелируются с целями ФЦП "Развитие ВХК".

3. Анализ деятельности федерального государственного бюджетного учреждения "Информационно-аналитический центр развития водохозяйственного комплекса" (далее - ФГБУ "Центр развития ВХК") в качестве дирекции ФЦП "Развитие ВХК" показал следующее.

3.1. В нарушение пункта 3 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и подпункта "д" пункта 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 537, Минприроды России не формировало и не утверждало государственное задание для ФГБУ "Центр развития ВХК".

Финансирование ФГБУ "Центр развития ВХК" осуществлялось посредством предоставления ему субсидий на иные цели. Общий объем финансирования ФГБУ "Центр развития ВХК" в 2014 году составил 820,6 млн. рублей, с учетом остатка средств 2013 года - 1 504,9 млн. рублей. При этом, несмотря на наличие в 2014 году остатка в сумме 790,0 млн. рублей, Минприроды России дополнительно 31 декабря 2014 года распределило учреждению средства субсидии в размере 182,6 млн. рублей.

Учреждение не осуществляло приносящую доход деятельность.

3.2. ФГБУ "Центр развития ВХК" в рамках исполнения полномочий дирекции ФЦП "Развитие ВХК" использовало средства субсидии на выполнение мероприятий, которые фактически не обеспечивали достижение задач и целей указанной программы, в том числе:

- участие в панельных дискуссиях, брифингах и пресс-конференциях - 13,9 млн. рублей;

- участие в дискуссионном клубе радиостанции "Эхо Москвы" - 23,5 млн. рублей;

- организация и оплата в 2014 году зарубежных поездок сотрудников ФГБУ "Центр развития ВХК" в Объединенные Арабские Эмираты, США, Сингапур, Швецию, Австрию, Германию и Португалию - 14,7 млн. рублей;

- разработка креативной и коммуникационной стратегии, наполнение информационного поля СМИ и Интернета, создание и поддержка интернет-сайта о воде, проведение Всероссийского конкурса СМИ и журналистов и организация Национальной премии в сфере развития водохозяйственного комплекса и др. - 154 млн. рублей, или 33% от объема средств, предусмотренных на реализацию ФЦП "Развитие ВХК".

3.3. Минприроды России ненадлежащим образом исполняло полномочия по осуществлению внутреннего финансового контроля, предусмотренные статьей 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в отношении использования ФГБУ "Центр развития ВХК" средств субсидий на цели реализации мероприятий ФЦП "Развитие ВХК" в части исполнения научно-исследовательских работ. Из 54 заключенных ФГБУ "Центр развития ВХК" государственных контрактов 7 контрактов общей стоимостью 38,3 млн. рублей были расторгнуты в связи с невозможностью получить предусмотренные заданиями результаты работ. Вследствие этого сумма использованных субсидий федерального бюджета без достижения результата по причине расторжения государственных контрактов составила 4,0 млн. рублей.

3.4. Вследствие ненадлежащего контроля Минприроды России средства субсидии на иные цели в размере 1,3 млн. рублей были использованы ФГБУ "Центр развития ВХК" на содержание 4 автомобилей иностранного производства по первичным документам, не содержащим необходимых реквизитов.

3.5. Несмотря на то, что ФГБУ "Центр развития ВХК" как дирекция ФЦП "Развитие ВКХ" не обеспечивает соответствующего уровня реализации программы (в 2014 году - 79%), Минприроды России дополнительно возложило на указанное учреждение (Байкальский филиал, состоящий из 6 человек) функции дирекции другой федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 годы" (далее - ФЦП "Охрана озера Байкал"). В результате ФГБУ "Центр развития ВХК" в 2014 году не обеспечило выполнение мероприятий ФЦП "Охрана озера Байкал", которое составило 63,0 млн. рублей, или 9% от объемов, предусмотренных паспортом программы.

3.6. При низком уровне выполнения мероприятий федеральных целевых программ, дирекцией которых является ФГБУ "Центр развития ВХК", учреждение выплачивало сотрудникам значительные премии, в результате чего средняя заработная плата его сотрудников в 2014 году составила 101,5 тыс. рублей, среднемесячная зарплата директора - 252,5 тыс. рублей, в то время как средняя заработная плата работников Минприроды России в 2014 году составляла 59,5 тыс. рублей.

4. Минприроды России, являясь ответственным исполнителем государственных программ Российской Федерации ("Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы; "Воспроизводство и использование природных ресурсов" и "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы) не обеспечило в 2014 году реализацию в полном объеме их основных мероприятий, о чем свидетельствует низкий уровень реализации контрольных событий (от 35,7% до 90,9%) и достижения показателей госпрограмм (подпрограмм) (от 62,2% до 95,5%), и, как следствие, не обеспечило достижение в полной мере целей и задач госпрограмм. Детальные планы-графики реализации госпрограмм, за исключением государственной программы "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы, утверждены с нарушением установленных сроков до 6 месяцев.

4.1. Государственная программа Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы (ГП 012).

Степень достижения показателей госпрограммы составила 95,5%.

Из 81 показателя госпрограммы не достигнуты плановые значения по 7 индикаторам. При этом объем кассовых расходов федерального бюджета на реализацию данной госпрограммы составил 30 535,5 млн. рублей, или 98,0% от бюджетных назначений.

Из 33 контрольных событий, запланированных в плане реализации госпрограммы, 3 остались нереализованными.

4.2. Государственная программа Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов" (ГП 028).

Степень достижения показателей госпрограммы составила 64,4%. Однако ввиду того, что в годовом отчете из 129 показателей (по данным Минприроды России - 161 показатель) фактические значения представлены только по 90, расчет средней степени достижения показателей не вполне корректен и не позволяет объективно оценить эффективность ее реализации. При этом объем освоенных на цели реализации программы бюджетных средств составляет 63 851,4 млн. рублей, или 98% от бюджетных назначений.

Степень реализации контрольных событий плана реализации государственной программы в 2014 году составила 83,3%; 4 контрольных события из 24, предусмотренных планом, не реализованы.

4.3. Государственная программа Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы (ГП 029).

По 14 индикаторам госпрограммы из 37 плановые значения не достигнуты. Степень их достижения - 62,2%. При этом объем кассовых расходов федерального бюджета составил 31 951,8 млн. рублей, или 99,2% от бюджетных назначений.

Средняя степень выполнения контрольных событий плана реализации государственной программы в 2014 году - 35,7%. Нереализованными остались 9 контрольных событий из 14 запланированных.

5. Минприроды России недостаточно эффективно осуществляло полномочия главного распорядителя бюджетных средств, предусмотренные пунктом 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в части обеспечения результативности использования средств федерального бюджета, направленных на выполнение научно-исследовательских работ, в размере 149,3 млн. рублей.

5.1. Минприроды России за счет средств, предусмотренных на выполнение научных исследований в рамках государственных программ Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов" и "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы, в 2014 году оплатило работы на общую сумму 24,1 млн. рублей, которые согласно положениям пункта 8 статьи 4 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и пункта 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404, относятся к сфере деятельности Минприроды России и могут выполняться непосредственно министерством.

В частности, Минприроды России заключены следующие государственные контракты:

- от 6 декабря 2013 г. N РГ-12-23/232 с АНО НИПИ "Кадастр" на выполнение НИР "Разработка программы проведения научных исследований и экологического мониторинга в государственных природных заповедниках и национальных парках" на сумму 11,5 млн. рублей, в 2014 году оплачено 8,0 млн. рублей (ГП 012, подпрограмма 2);

- от 25 декабря 2012 г. N РГ-12-23/85 с БИП СО РАН на выполнение НИР "Разработка программы мониторинга биоразнообразия и методических рекомендаций по ее реализации в государственных природных заповедниках и национальных парках бассейна озера Байкал" на сумму 6,0 млн. рублей, в 2014 году оплачено 2,1 млн. рублей (ГП 012, ФЦП "Охрана озера Байкал");

- от 1 августа 2013 г. N ДХ-11-23/187 с ФГУП "ВСЕГЕИ" на выполнение НИР "Разработка основных направлений развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации" на сумму 24,9 млн. рублей, в 2014 году оплачено 14,0 млн. рублей (ГП 028, подпрограмма 1).

5.2. В 2014 году средства федерального бюджета в размере 125,2 млн. рублей, или 23,1% от общего объема средств, предусмотренных на НИОКР, были использованы Минприроды России на оплату работ по 13 государственным контрактам на выполнение НИР, которые не в полной мере соответствуют требованиям, предъявляемым к научным исследованиям и научной деятельности, определенным статьей 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" и ГОСТом 15.101-98 "Порядок выполнения научно-исследовательских работ", в части содержания и результатов научных работ.

6. В нарушение пункта 11 постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2013 г. N 1213 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", которым не допускается принятие бюджетных обязательств на 2014 год, возникающих из государственных контрактов на выполнение работ (их этапов) продолжительностью более одного месяца, если государственные контракты не заключены в установленном порядке до 1 декабря 2014 года, Минприроды России в 2014 году приняло бюджетные обязательства на 2014 год в объеме 180,6 млн. рублей, возникающие из государственных контрактов на выполнение НИР, 60% из которых заключены после 1 декабря 2014 года.

7. В нарушение пункта 5.9 Порядка составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году, утвержденного приказом Минфина России от 9 декабря 2013 г. N 117н, прогноз кассовых выплат по расходам федерального бюджета на 2014 год был представлен Минприроды России в Федеральное казначейство с нарушением установленных сроков до 3 месяцев.

8. Сложившаяся практика предоставления Минприроды России субсидий на выполнение государственного задания и иные цели подведомственным учреждениям в отсутствие достаточного контроля организации (планирования) их финансово-хозяйственной деятельности и обоснованности объемов предоставляемых им субсидий, приводит к образованию значительного остатка средств субсидий у подведомственных учреждений, который на конец 2014 года составил 1 256,5 млн. рублей.

8.1. В нарушение пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2014 г. N 151 базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ вместо 1 июля 2014 года были утверждены Минприроды России только 17 ноября 2014 года.

8.2. Установленный Минприроды России механизм предоставления субсидий в отсутствие расчета нормативных затрат на выполнение работ подведомственными учреждениями не соответствует пункту 10 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 671, не обеспечивает обоснованности объемов работ и затрат на их выполнение.

8.3. Общий уровень исполнения федеральными государственными бюджетными учреждениями, подведомственными Минприроды России, государственных заданий в 2014 году составил 83,9%. При этом у 17 бюджетных учреждений уровень исполнения государственных заданий - менее 70%, что свидетельствует о некачественном планировании их финансово-хозяйственной деятельности.

Несмотря на низкий уровень исполнения бюджетными учреждениями государственных заданий за счет средств субсидий и отсутствие потребности в дополнительных средствах, в декабре 2014 года Минприроды России было проведено дополнительное распределение бюджетных ассигнований на предоставление субсидий на выполнение государственных заданий бюджетными учреждениями на общую сумму 780,9 млн. рублей. Указанные средства были доведены до учреждений только в конце декабря 2014 года, вследствие чего в текущем финансовом году использованы не были.

8.4. Минприроды России не внесло изменения в перечень подведомственных бюджетных учреждений, утвержденный приказом Минприроды России от 19 декабря 2011 г. N 954, состав которых изменился в связи с проведенной реорганизацией подведомственных бюджетных учреждений. При ежегодном сокращении количества бюджетных организаций расходы на их содержание ежегодно увеличиваются в среднем на 26%, что свидетельствует о недостаточно эффективном процессе оптимизации сети бюджетных учреждений.

9. Минприроды России в нарушение условий действующих соглашений не обеспечило в полной мере контроль за использованием средств субсидии на иные цели находящимся в его ведении ФГБУ "Российский фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды Минприроды России" (далее - ФГБУ "РФИ Минприроды России").

9.1. Отсутствие в Правилах предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным государственным бюджетным учреждениям, находящимся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, на иные цели, утвержденных приказом Минприроды России от 1 июня 2012 г, N 141, конкретных требований в части приобретаемых основных средств позволило ФГБУ "РФИ Минприроды России" приобрести в 2014 году дорогостоящие основные средства (телевизоры стоимостью свыше 110 тыс. рублей, ipad, iphone, смартфоны и т.п.) на общую сумму 347,3 тыс. рублей. Указанные расходы не направлены на обеспечение достижения целей и задач информационного и аналитического обеспечения исполнения государственных функций в сфере охраны окружающей среды, осуществляемого в рамках государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы, за счет ресурсного обеспечения которой финансируется учреждение.

10. В 2014 году Минприроды России в неполном объеме выполнены мероприятия, предусмотренные федеральной адресной инвестиционной программой на 2014 и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее - ФАИП). Фактическое освоение средств ФАИП (в объеме 851,7 млн. рублей) составило 149,7 млн. рублей, или 17,6%.

10.1. Из 13 объектов, проектные работы по которым запланированы к завершению в 2014 году, задания выполнены только по 5 объектам, или 38,5%. При этом на проведение проектных работ в качестве авансов были использованы средства федерального бюджета в размере 25,9 млн. рублей, или 81% от суммы предоставленных на их выполнение субсидий (в том числе объектов, строительство которых не было завершено в 2013 году).

10.2. Из строящихся в 2014 году 11 объектов капитального строительства планировались к вводу в эксплуатацию 8 объектов. Фактически завершено строительство (реконструкция) только 2 объектов, или 25% от планового количества, при этом ввод в эксплуатацию указанных объектов в установленном порядке не осуществлен.

10.3. Условия соглашений в части сроков выполнения работ и ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию получателями субсидий не выполнялись. Не выполнены установленные сроки строительства заказчиками-застройщиками: ФГБУ "Кавказский государственный природный биосферный заповедник им. Х.Г. Шапошникова", г. Сочи, Краснодарский край; ФГБУ "Государственный природный заповедник "Бастак", г. Биробиджан, Еврейская автономная область; ФГБУ "Объединенная дирекция государственного природного биосферного заповедника "Кедровая падь" и национального парка "Земля леопарда", поселок городского типа Приморский, Хасанский район, Приморский край и другими учреждениями.

10.4. В нарушение пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2013 г. N 1213 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" Минприроды России при отсутствии по двум объектам (пожарно-химической станции II типа на территории ФГБУ "Объединенная дирекция Баргузинского государственного природного биосферного заповедника и Забайкальского национального парка", Республика Бурятия, и лабораторно-музейного корпуса ФГБУ "Государственный заповедник "Костомукшский", г. Костомукша, Республика Карелия) проектно-сметной документации и детализации мероприятий ФАИП не приняло меры, необходимые к перераспределению бюджетных ассигнований на предоставление субсидий на капитальные вложения.

11. Минприроды России не осуществляет на должном уровне работу по управлению дебиторской задолженностью, общая сумма которой по состоянию на 1 января 2015 года составила 6 195,7 млн. рублей, что в 3 раза превышает ее сумму на 1 января 2014 года - 2 043,9 млн. рублей. Из общей суммы дебиторской задолженности просроченная задолженность составила 84,8 млн. рублей, или 2%.

Основную сумму дебиторской задолженности в объеме 2 420,5 млн. рублей составили остатки субсидий, предоставленных на реализацию 26 мероприятий по ликвидации прошлого экологического ущерба, выполняемых подведомственными учреждениями, только в декабре 2014 года в связи с выходом распоряжения Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2014 г. N 2462-р, которым утвержден комплекс первоочередных мероприятий, направленных на ликвидацию последствий загрязнения и иного негативного воздействия на окружающую среду в результате экономической и иной деятельности.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации предлагается следующее:

1. Обеспечить внесение в Правительство Российской Федерации предложений и соответствующих проектов нормативных правовых актов, связанных с изменениями ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2012 г. N 350, и направленных на ее реализацию в части:

приведения в соответствие с положениями статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе в части норм, предусматривающих возможность заключения с получателями субсидий соглашений, включающих в себя положения о наличии согласия получателя субсидий на осуществление проверок главным распорядителем бюджетных средств соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий получателем, а также о возврате использованных с нарушениями сумм субсидий;

оптимизации исполнения функций, возложенных на дирекцию по реализации ФЦП "Развитие ВХК", с учетом необходимости рассмотрения вопроса и принятия решения о целесообразности дальнейшего исполнения ФГБУ "Центр развития ВХК" указанных функций.

2. В целях оптимизации расходов средств федерального бюджета осуществлять равномерное предоставление субсидий на выполнение государственного задания и иные цели подведомственным учреждениям в течение финансового года.

3. Принять меры по выполнению положений пункта 3 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и подпункта "д" пункта 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 537, в части утверждения государственных заданий для подведомственных учреждений.

4. Рассмотреть вопрос о целесообразности и обоснованности проведения научно-исследовательских работ, включенных в план научно-исследовательских работ на плановый финансовый период, а также об исключении из указанного плана работ, выполнение которых может осуществляться непосредственно Минприроды России.

5. Принять меры по сокращению просроченной дебиторской задолженности.

6. Принять меры по привлечению к ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 21 мая 2015 г. N 22К (1033).

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах необходимо проинформировать Счетную палату Российской Федерации до 31 декабря 2015 года.

Б.-Ж. Жамбалнимбуев