Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 сентября 2015 г. N 32-КГ15-12 Об отказе в признании частично не действующим решения Собрания депутатов Балаковского муниципального образования Саратовской области от 26 января 2007 г. N 197 "Об арендной плате за земли Балаковского муниципального района" (в редакции от 31 июля 2013 года N 575)

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 сентября 2015 г. N 32-КГ15-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н., судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлениям Комова Д.С. закрытого акционерного общества "Торговый Дом "Эластик" о признании частично недействующим решения Собрания депутатов Балаковского муниципального образования Саратовской области от 26 января 2007 года N 197 (в редакции от 31 июля 2013 года N 575)

по кассационным жалобам Комова Д.С. и ЗАО "Торговый Дом "Эластик" на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 13 ноября 2014 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Комова Д.С. и ЗАО "Торговый дом "Эластик" Анощенкова А.А., поддержавшего доводы кассационных жалоб, возражения представителей Собрания Балаковского муниципального района Гончарова А.В., Комитета по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области Сударкиной О.Ф., администрации Балаковского муниципального района Саратовской области Мохова А.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

26 января 2007 г. Собранием депутатов Балаковского муниципального района Саратовской области принято решение N 197 "Об арендной плате за земли Балаковского муниципального района", которым установлены ставки арендной платы для земель, находящихся в собственности Балаковского муниципального района, и земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 31 июля 2013 года N 575 в указанное решение внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2014 года.

В пункте 1 названного решения от 31 июля 2013 года N 575 установлены ставки арендной платы в процентах от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от вида разрешенного использования в соответствии с таблицей "Ставки арендной платы за земли Балаковского муниципального района".

Подпунктом 9 таблицы предусмотрена ставка арендной платы за земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок, в размере 5 процентов от кадастровой стоимости земли.

Комов Д.С. обратился в суд с заявлением (с учетом уточнений) о признании недействующим в части решения Собрания депутатов Балаковского муниципального района Саратовской области от 26 января 2007 г. N 197 (в редакции решения Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 31 июля 2013 г. N 575), ссылаясь в обоснование своих требований на то, что является арендатором земельного участка с кадастровым номером ..., площадью кв.м, расположенного по адресу: ..., относящегося к виду разрешенного использования "земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок".

В связи с вступлением в силу оспариваемого нормативного правового акта в редакции от 31 июля 2013 года N 575 он обязан уплачивать арендную плату с 1 января 2014 года исходя из ставки 5 процентов от кадастровой стоимости земли, при том, что ранее такая ставка составляла 2,25 процента от кадастровой стоимости.

По мнению заявителя, ставка арендной платы в размере 5 процентов от кадастровой стоимости земли не соответствует принципу экономической обоснованности, установленному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Указанная ставка определена без учета доходности земельных участков по виду разрешенного использования и превышает предельные ставки арендной платы, установленные для земель федеральной собственности на территории Балаковского муниципального района в размере 2 процентов от кадастровой стоимости, в связи с чем оспариваемой нормой создаются дискриминационные условия, поскольку ставка арендной платы для земельных участков одного вида разрешенного использования, предоставляемых по одинаковым основаниям, является различной.

ЗАО "Торговый Дом "Эластик" также обратилось в суд с заявлением о признании недействующим названного решения Собрания депутатов Балаковского муниципального района Саратовской области по тем же основаниям, ссылаясь на то, что является арендатором земельного участка с кадастровым номером ..., площадью ... кв.м, расположенного по адресу: ..., пристань верхнего бьефа, относящегося к виду разрешенного использования "земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок".

Заявления Комова Д.С. и ЗАО "Торговый Дом "Эластик" объединены судом в одно производство для совместного рассмотрения.

Решением Балаковского районного суда Саратовской области от 26 августа 2014 года заявления Комова Д.С. и ЗАО "Торговый Дом "Эластик" удовлетворены. Признано недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу решение Собрания депутатов Балаковского муниципального образования Саратовской области от 26 января 2007 года N 197 "Об арендной плате за земли Балаковского муниципального района" (в редакции решения Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 31 июля 2013 года N 575) в части установления в подпункте 9 таблицы пункта 1 "Ставки арендной платы за земли Балаковского муниципального района" ставки арендной платы за земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок в размере 5 процентов от кадастровой стоимости земельных участков.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 13 ноября 2014 года решение Балаковского районного суда Саратовской области от 26 августа 2014 года отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении заявлений Комова Д.С. и закрытого акционерного общества "Торговый дом "Эластик" отказано.

Определением судьи Саратовского областного суда от 6 февраля 2015 года ЗАО "Торговый Дом "Эластик" отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационных жалобах Комова Д.С. и ЗАО "Торговый Дом "Эластик", поданных в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 13 ноября 2014 года, как незаконного, с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 июля 2015 года дело передано для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Заявитель Комов Д.С., представители администрации Балаковского муниципального района Саратовской области и Комитета финансов администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не явились, о причинах неявки не сообщили, в связи с чем на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела допущено такого рода существенное нарушение норм материального права.

Принимая решение об удовлетворении заявлений Комова Д.С. и ЗАО "Торговый Дом "Эластик", суд первой инстанции исходил из того, что в оспариваемой норме определена арендная плата за земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок в размере 5 процентов от кадастровой стоимости вопреки принципу экономической обоснованности и в нарушение пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации", части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Такая ставка арендной платы установлена произвольно, без учета того, что на территории Балаковского муниципального района для арендаторов земельных участков того же вида разрешенного использования, находящихся в собственности Российской Федерации и Саратовской области, установлена ставка в размере 2 процентов от кадастровой стоимости. Кроме того суд указал, что арендная плата в размере 5 процентов от кадастровой стоимости приводит к повышению себестоимости работ, товаров и услуг Комова Д.С. и ЗАО "Торговый Дом "Эластик", к их удорожанию и снижению конкурентоспособности на товарном рынке.

Отменяя решение суда первой инстанции и вынося новое об отказе в удовлетворении заявленных требований, апелляционная инстанция указала на то, что действующим законодательством, регулирующим спорные правоотношения, не предусмотрено ограничение прав субъектов Российской Федерации и органов муниципальной власти по определению размера ставок арендной платы для земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности, а также по ограничению соответствующих прав компетентного органа, уполномоченного распоряжаться землями не разграниченной государственной собственности, на определение размера ставок арендных платежей для таких земель, в связи с чем не имеется оснований для вывода о том, что ставки арендной платы, установленные федеральным законодателем для земель, находящихся в федеральной собственности, являются предельными для земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, а также земель государственная собственность на которые не разграничена.

Суд апелляционной инстанции посчитал, что представительный орган местного самоуправления, принимая оспариваемое решение, действовал в пределах предоставленных ему Федеральным законом от 6 октября 2007 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом Балаковского муниципального района Саратовской области полномочий, размер оспариваемой ставки арендной платы установлен в зависимости от экономических характеристик земельных участков, вида их использования и категории арендаторов, в соответствии с принципом экономической обоснованности, то есть в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешённого использования.

С данными выводами суда апелляционной инстанции согласиться нельзя по следующим основаниям.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли является платным. Формами платы за пользование землей являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Согласно абзацу пятому пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" порядок определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено Федеральным законом "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Статья 22 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" утверждены Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее - Основные принципы).

К Основным принципам определения арендной платы при аренде государственных земельных участков отнесены, в том числе принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешённого использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке и принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 11 мая 2004 г. N 209-0 выражена правовая позиция в отношении земельного налога, имеющего схожую правовую природу с арендной платой в силу положений статьи 65 ЗК РФ, где указано, что плата за землю определяется не произвольно, а на основе анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка. Нельзя считать допустимым такое положение вещей, когда дифференцированные ставки земельного налога могут устанавливаться органами местного самоуправления и государственной власти фактически произвольно.

Из анализа приведенных норм и правой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что размер арендной платы должен быть дифференцирован исключительно по критериям, влияющим на доходность земельного участка, в том числе должно учитываться государственное регулирование тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на арендуемом земельном участке. При этом порядок расчета арендной платы за земельные участки, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

Основываясь на принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Правительство Российской Федерации определило соответствующие предельные ставки арендной платы для некоторых случаев сдачи в аренду земельных участков, находящихся в федеральной собственности, которые являются ориентирами для нормативно устанавливаемых ставок арендной платы при сдаче в аренду земельных участков в аналогичных случаях всеми иными публичными образованиями, за исключением случаев установления иных ставок непосредственно федеральными законами.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 и Правительства Саратовской области от 27 ноября 2007 г. N 412-П установлена ставка арендной платы для земельных участков, относящихся к девятому виду разрешенного использования и находящихся в собственности Российской Федерации и в собственности Саратовской области соответственно, в размере 2 процента от кадастровой стоимости.

Аналогичная ставка арендной платы была установлена этим же постановлением Правительства Саратовской области (редакция постановления Правительства Саратовской области от 30 ноября 2012 г. N 715-П, действовавшей до 29 марта 2013 г.) и для земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением определенных случаев.

В Балаковском муниципальном районе ставка арендной платы для земельных участков, относящихся к девятому виду разрешенного использования, была установлена решением Собрания депутатов Балаковского муниципального района Саратовской области от 26 января 2007 г. N 197 "Об арендной плате за земли Балаковского муниципального района" в размере 2,25% от кадастровой стоимости земли.

С 1 января 2014 года решением Собрания Балаковского муниципального района от 31 июля 2013 года N 575 внесены изменения в решение Собрания депутатов Балаковского муниципального района Саратовской области от 26 января 2007 г. N 197 "Об арендной плате за земли Балаковского муниципального района", в соответствии с которыми ставка арендной платы для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, увеличена и составляет 5% от кадастровой стоимости земли.

В пояснительной записке Управления по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области в качестве обоснования увеличения ставки арендной платы указана компенсация потерь бюджета в связи с уменьшением кадастровой оценки земли, а также то, что предлагаемое увеличение ставки позволит дополнительно получить в бюджет 27,3 млн. руб. При этом в сравнительной таблице анализа изменения арендной платы в связи с применением новой ставки по крупным земельным участкам под промышленными объектами из переданных в аренду 2 187 925 кв.м. земель сопоставлены данные об участках общей площадью 1 779 908 кв.м, об остальных земельных участках, в том числе об арендуемом Комовым Д.С., данных не имеется.

Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что изменение ставок арендной платы произведено не исходя из анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, а исходя из экономической целесообразности, направленной в том числе на получение дополнительного дохода в бюджет Балаковского муниципального района Саратовской области. При этом увеличение ставок арендной платы исключительно в целях компенсации бюджетных потерь и получения дополнительных доходов при уменьшении кадастровой стоимости противоречит принципу экономической обоснованности, поскольку это не относится к числу критериев, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Кроме того оспариваемые положения подпункта 9 таблицы "Ставки арендной платы за земли Балаковского муниципального района", определяющие ставку арендной платы в размере 5 процентов от кадастровой стоимости для земельных участков, относящихся к девятому виду разрешенного использования, допускают различный размер арендной платы за земельные участки, отнесённые к той же категории земель, находящихся в собственности Российской Федерации и в собственности Саратовской области, определенной в размере 2 процента от кадастровой стоимости.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены законного и обоснованного решения Балаковского районного суда Саратовской области, следовательно, апелляционное определение, постановленное с существенными нарушениями норм материального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов заявителей, подлежит отмене.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 13 ноября 2014 года отменить, решение Балаковского районного суда Саратовской области от 26 августа 2014 года оставить в силе.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.