Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 сентября 2015 г. N 58-АПГ15-31 Об отказе в признании недействующим подпункта 4 пункта 11 Положения о пункте временного размещения, организованном для размещения граждан Украины, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию РФ в экстренном массовом порядке, утв. постановлением Правительства Хабаровского края от 25 июля 2014 г. N 243-пр "Об организации работы по обеспечению временного социально-бытового устройства граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 сентября 2015 г. N 58-АПГ15-31

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Абакумовой И.Д. и Николаевой О.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по заявлению прокурора Хабаровского края

о признании противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 4 пункта 11 Положения о пункте временного размещения, организованном для проживающих на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 25 июля 2014 г. N 243-пр "Об организации работы по обеспечению временного социально-бытового устройства граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения",

по апелляционной жалобе Правительства Хабаровского края

на решение Хабаровского краевого суда от 16 июня 2015 г., которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения прокурора Хабаровского края Молотова И.А., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

правительством Хабаровского края 25 июля 2014 г. принято постановление N 243-пр "Об организации работы по обеспечению временного социально-бытового устройства граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения" (далее - Постановление N 243-пр), которым утверждено Положение о пункте временного размещения, организованном для проживающих на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке (далее - Положение о ПВР).

Постановлением Правительства Хабаровского края от 7 февраля 2015 г. N 21-пр пункт 11 Положения о ПВР дополнен подпунктом 4, согласно которому граждане Украины обязаны в период пребывания в пункте временного размещения принять меры, направленные на урегулирование своего статуса на территории Российской Федерации, получить необходимые разрешительные документы в зависимости от цели и продолжительности своего пребывания в Российской Федерации.

Прокурор Хабаровского края обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании подпункта 4 пункта 11 Положения о ПВР противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемый подпункт в системном толковании с пунктом 1(1) Положения о ПВР, ограничивающим срок временного пребывания в пункте временного размещения 30 сутками, фактически возлагает на граждан Украины, за исключением категорий лиц, перечисленных в 1(1) Положения о ПВР, обязанность в течение 30 суток со дня, следующего за днем размещения в пункте временного размещения, урегулировать свой статус на территории Российской Федерации.

Указанное требование, по мнению прокурора, является незаконным, поскольку в соответствии с Соглашением от 16 января 1997 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины (далее - Соглашение) граждане Украины освобождаются от регистрации в компетентных органах по месту их пребывания на территории Российской Федерации, если срок такого пребывания не превышает 90 дней с момента въезда на территорию Российской Федерации, при наличии у них миграционной карты с отметкой органов пограничного контроля, проставленной при въезде на территорию государства пребывания.

Таким образом, подпункт 4 пункта 11 Положения о ПВР, по мнению прокурора, принят с нарушением компетенции Правительства Хабаровского края, противоречит Соглашению, Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о правовом положении иностранных лиц), Федеральному закону от 19 февраля 1993 г. N 4528-I "О беженцах" (далее - Закон о беженцах), Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 июля 2014 г. N 690 "О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощенном порядке" (далее - Постановление N 690) и Постановлению Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. N 274 "О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации".

Кроме того, прокурор указал, что оспариваемое положение не отвечает критериям формальной определенности правовой нормы, поскольку не конкретизирует меры, которые должны принять граждане Украины, направленные на урегулирование своего статуса на территории Российской Федерации.

Решением Хабаровского краевого суда от 16 июня 2015 г. заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Правительство Хабаровского края просит отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на то, что суд неправильно истолковал нормы материального права. Суд не учел различия в правовом статусе и правовом регулировании положения иностранных граждан, лиц без гражданства и лиц, на которых распространяются положения законодательства о беженцах.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации изучила доводы апелляционной жалобы, возражений, оценила материалы административного дела и проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом и опубликован в установленном законом порядке.

Вместе с тем Судебная коллегия полагает, что вывод суда о том, что оспариваемый пункт Положения о ПВР принят Правительством Хабаровского края с превышением установленных полномочий, поскольку незаконно возлагает на граждан Украины обязанность принять в период пребывания в пункте временного размещения меры по урегулированию своего правового статуса на территории Российской Федерации, является ошибочным.

Согласно пункту "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств находятся в ведении Российской Федерации. Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации закреплен принцип национального режима в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Закона о правовом положении иностранных граждан и иных федеральных законов. Наряду с этим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации (статья 3 Закона о правовом положении иностранных граждан).

Иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 1 и статья 12 Закона о беженцах).

Согласно части 2 статьи 14 Закона о беженцах в случае экстренного массового прибытия на территорию Российской Федерации лиц, ходатайствующих о признании беженцами или о предоставлении временного убежища по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 данного Федерального закона, места пребывания данных лиц и условия их содержания определяются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 Постановления N 690 утверждены Временные правила предоставления временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в поисках убежища, в упрощенном порядке (далее - Временные правила), которые определяют порядок предоставления указанным лицам, а также прибывшим с ними в поисках убежища членам их семей в соответствии с Законом о беженцах возможности временного пребывания на территории Российской Федерации по гуманитарным основаниям в связи с ситуацией, сложившейся на Украине (пункт 1 Временных правил).

Пунктом 3 названного Постановления органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано организовывать, учитывая обстоятельства крайней необходимости, места для временного содержания названных лиц.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2014 г. N 691 "Об утверждении распределения по субъектам Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке" на субъекты Российской Федерации возложена обязанность обеспечить в 2014 и 2015 годах прием граждан Украины и лиц без гражданства согласно определенной данным Постановлением численности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2014 г. N 926 "Об отдельных мерах по организации пребывания на территории Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке" (далее - Постановление N 926) высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано определять порядок и сроки создания и ликвидации пунктов временного размещения в целях обеспечения проживания граждан Украины и лиц без гражданства, учитывая наступление осенне-зимнего периода и возможность самостоятельного обустройства граждан Украины и лиц без гражданства (пункт 3 названного Постановления).

Пунктом 4 Постановления N 926 Федеральной миграционной службе поручено утвердить в недельный срок форму бланка уведомления о субъекте Российской Федерации, выбранном гражданином Украины или лицом без гражданства для пребывания и оформления правового статуса.

Как следует из содержания приведенных выше норм материального права, пункты временного размещения создаются в целях обеспечения проживания граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке в поисках временного убежища, т.е. лиц, правовой статус которых регламентируется Законом о беженцах.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 30 сентября 2010 г. N 1317-О-П, по своей правовой природе временное убежище, предоставляемое в соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 12 Закона "О беженцах", является мерой дополнительной защиты, препятствующей выдворению (депортации) лиц, не имеющих законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, однако в силу сложной жизненной ситуации временного характера вынужденных находиться на территории Российской Федерации. Данный институт носит экстраординарный характер и действует наряду с общими основаниями легализации пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Постановлении от 30 сентября 2010 г. N 1317-О-П" имеется в виду "Определении от 30 сентября 2010 г. N 1317-О-П"

Временное убежище не может рассматриваться как альтернатива общему порядку получения разрешения на пребывание (проживание) на территории Российской Федерации при наличии у лица оснований для легализации своего правового положения на территории Российской Федерации в обычном порядке. Иное привело бы к возможности злоупотребления правом со стороны лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, и к нарушению конституционного принципа равенства, который, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, гарантирует одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории.

Рассмотрение вопроса о предоставлении иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища на территории Российской Федерации требует совершения определенных конклюдентных действий со стороны такого лица.

Частью 1 статьи 12 Закона о беженцах предусмотрена подача заявления с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. В отсутствие такого заявления правовой статус иностранного гражданина или лица без гражданства регламентируется Законом о правовом положении иностранных граждан, международными договорами Российской Федерации.

Следовательно, режим пребывания граждан Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, и предоставление таким лицам мер дополнительной защиты, предусмотренных Законом о беженцах и корреспондирующими ему подзаконными актами, осуществляются в соответствии с названным Федеральным законом, регламентирующим в том числе и правовой статус лиц, обратившихся за предоставлением временного убежища.

По смыслу изложенных выше положений нормативных правовых актов, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, создавший пункт временного размещения, в котором оказываются меры дополнительной помощи, имеющей адресный характер, правомочен устанавливать порядок и правила нахождения в нем граждан Украины, в том числе связанные с выбором такими лицами их правового статуса, который имеет существенное значение с учетом целевого назначения пунктов временного размещения.

Вопреки выводу суда подпункт 4 пункта 11 Положения о ПВР не содержит дополнительных норм, регламентирующих правовой статус указанных выше лиц на территории Российской Федерации, а относится к внутренним правилам нахождения лиц в пункте временного размещения.

Таким образом, оспариваемые нормы Положения о ПВР не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, выводы суда первой инстанции основываются на неправильном толковании закона, что в силу пункта 3 части 3 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 16 июня 2015 г. отменить и принять по административному делу новое решение.

В удовлетворении заявления прокурора Хабаровского края о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункта 4 пункта 11 Положения о пункте временного размещения, организованном для проживающих на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 25 июля 2014 г. N 243-пр "Об организации работы по обеспечения временного социально-бытового устройства граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения" отказать.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Абакумова И.Д.

Николаева О.В.