Решение Арбитражного суда г. Москвы от 31 августа 2015 г. N А40-124169/15-121-1012

Именем Российской Федерации

Резолютивная часть решения суда объявлена 27 августа 2015 г.

Полный текст решения суда изготовлен 31 августа 2015 г.

Арбитражный суд в составе:

Председательствующего - судьи Е.А. Аксеновой

при использовании средств аудиозаписи судебного заседания

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шармазанян Н.К.

рассматривает в судебном заседании дело по заявлению АО "ГУОВ"

ИНН 7703702341

ОГРН 1097746390224

к УФАС по г. Москве

третье лицо - ЗАО РСФ "Ремстройсервис"

о признании незаконными решения и предписания от 01.06.2015 по делу N 1-00-830/77-15

с участием: от заявителя: Рыбина Е.Н. (по дов. от 03.12.2014 г. N Д-422, паспорт), от ответчика: Айнутдинов Р.Ф. (по дов. от 25.12.2014, N 03-77, удостов-е N 10490), Дмитриев П.Б. (по дов. от 23.04.2015 г. N 03-07, паспорт), от третьего лица: Беляев Д.А. (по дов. от 15.04.2015 г. б/н, паспорт), Лабузенко В.А. (по дов. от 01.01.2013 г. б/н, паспорт), установил:

Акционерное общество "Главное управление обустройства войск" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по г. Москве (далее - антимонопольный орган, Московское УФАС России) о признании недействительными решения и предписания от 01.06.2015 по делу N 1-00-830/77-15 о нарушении процедуры торгов и порядка заключения договоров.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено закрытое акционерное общество РСФ "Ремстройсервис" (далее - общество "Ремстройсервис").

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования, ссылаясь на незаконность оспариваемых ненормативных актов.

Представитель антимонопольного органа возражал по доводам письменных объяснений, в порядке ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), представил материалы дела по оспариваемым актам.

Представитель общества "Ремстройсервис" поддержал правовую позицию антимонопольного органа, против удовлетворения заявленных требований возражал.

Судом проверено и установлено, что срок, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ, заявителем соблюден.

Требования предъявлены со ссылками на ст.ст. 421, 432, 435, 437, 445 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и мотивированы тем, что проведенный запрос котировок является конкурентной процедурой, по итогам которой может заключаться договор. Проведение данной процедуры не накладывает на заявителя безусловного обязательства по его заключению.

Запрос котировок, указывает заявитель, не является торгами по смыслу ст.ст. 447-449 ГК РФ и не регулируется положениями названного кодекса о публичном конкурсе, на что указано как в Положении о закупках, так и в документации о запросе предложений.

Заявитель также ссылается на то, что отказ от заключения договора с обществом обусловлен существенными изменениями потребностей заказчика, в связи с чем последний объявил о проведении иной процедуры закупки с измененными условиями проведения работ.

По мнению заявителя, комиссия Управления неправомерно рассмотрела жалобу общества "Ремстройсервис", поскольку ранее оно обращалось в антимонопольный орган с жалобой на те же действия заказчика и, соответственно, согласно п. 4 ч. 9 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) жалоба подлежала возвращению.

Заявитель также указывает на исполнение с его стороны предписания, выданного в рамках дела N 1-00-399/77-15, так как им был направлен проект договора в адрес общества, о чем заявитель уведомил Московское УФАС России.

Кроме того, заявитель ссылается на превышение антимонопольным органом полномочий при рассмотрении жалобы, считая, что понуждение к заключению договора недопустимо.

Оспариваемым решением от 01.06.2015 антимонопольный орган признал жалобу обоснованной, установив в действиях заявителя нарушение п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках), п. 2.14 Информационной карты закупочной документации.

В соответствии с оспариваемым предписанием заявителю указано на необходимость завершения процедуры закупки в соответствии с п. 2.14 Информационной карты.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель оспорил их в судебном порядке.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со ст. 13 ГК РФ, п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, отзыве на него и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, оценив на основании ст. 71 АПК РФ материалы дела в их совокупности и взаимосвязи, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела и установлено судом, основанием для принятия оспариваемых актов послужила поступившая в Московское УФАС России 22.05.2015 за вх. N 17360 от 11.02.2015 жалоба общества "Ремстройсервис" на действия заказчика при проведении открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на выполнение работ по ремонту объектов военных городков ЦОВУ: г. Москва, Лихачевский пер., д. 8, стр. 18 (реестровый номер извещения 31502003953). Жалоба была мотивирована тем, что заказчик неправомерно отказался от заключения договора.

Поскольку заявитель относится к числу заказчиков со специальной правосубъектностью (ч. 2 ст. 1 Закона о закупках), а порядок рассмотрения жалоб на действия таких заказчиков установлен ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, оспариваемые акты вынесены в пределах законных полномочий.

При этом суд отклоняет довод заявителя о превышении антимонопольный органом полномочий, обусловленный ссылкой на то, что названной нормой антимонопольный контроль ограничен исключительно фактом заключения по итогам закупки договора, в то время как в рассматриваемом случае договор с обществом "Ремстройсервис" не заключался.

Жалоба названного общества содержала доводы о неправомерности отказа от заключения договора, то есть в рассматриваемом случае проверке подлежал вопрос о соблюдении заказчиком требований действующего законодательства, регулирующего порядок проведения закупочной процедуры, одной из стадий которой является заключение договора (либо завершение закупки с иным результатом), вне зависимости от того, каким образом сам заказчик обосновал обжалуемые действия.

Правовой подход заявителя фактически нивелирует требования ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, поскольку ставит возможность восстановления нарушенных прав участников в административном порядке в зависимость от действий заказчиков, презюмируя их законность и ограничивая антимонопольный контроль исключительно рамками разработанных заказчиками положений о закупках.

Как следует из материалов дела и установлено судом, заявителем было объявлено о проведении открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на выполнение работ по ремонту объектов военных городков ЦОВУ: г. Москва, Лихачевский пер., д. 8, стр. 18 (реестровый номер 3150200953).

Обществом "Ремстройсервис" была подана заявка на участие в запросе котировок. Согласно протоколу подведения итогов от 24.02.2015 данное общество признано победителем.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок от 24.02.2015 в поданной обществом "Ремстройсервис" заявке каких-либо нарушений не выявлено.

Однако, 06.03.2015 за исх. N 4100 заявителем в адрес общества "Ремстройсервис" было направлено письмо об отказе от заключения договора, в связи с чем, посчитав данные действия заявителя неправомерными, последнее обратилось с жалобой в антимонопольный орган.

По итогам рассмотрения жалобы, в рамках дела 1-00-399/77-15, заявитель был признан нарушившим порядок проведения запроса котировок, в части ненаправления обществу "Ремстройсервис", как победителю, проекта договора. Заказчику было выдано предписание об устранении выявленных нарушений, указано на завершение процедуры запроса котировок в соответствии с требованиями документации путем направления победителю запроса котировок проекта договора.

При этом, сроки заключения договора, предусмотренные документацией о запросе предложений, а именно 15 (пятнадцать) календарных дней со дня размещения на официальном сайте протокола оценки и сопоставления заявок, следует считать с даты получения предписания заявителем (п. 2.14 Информационной карты документации о запросе предложений).

В связи с неполным исполнением заявителем своих обязанностей по завершению процедуры запроса котировок, общество "Ремстройсервис" повторно обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия заявителя и указало, что заказчик отказался от подписания договора.

В ходе рассмотрения жалобы было установлено, что заказчик во исполнение предписания, выданного в рамках дела 1-00-399/77-15, направил в адрес общества проект договора.

Вместе с тем, после направления подписанного проекта договора обществом "Ремстройсервис", заявитель отказался от его подписания. Об этом заказчик сообщил письмом от 26.05.2015 за исх. N 9378.

Антимонопольный орган пришел к правомерному выводу, с которым соглашается суд, о том, что подобные действия заказчика не соответствуют действующему законодательству.

Так, суд не принимает довод заявителя об отсутствии у него обязанности по заключению договора с обществом "Ремстройсервис", обоснованный ссылками на правовую природу запроса котировок и наличие у заказчика соответствующего права, которое он предусмотрел в Положении о закупках и закупочной документации.

Согласно ч. 13 ст. 1 Положения о закупках запрос котировок - конкурентная процедура размещения заказа, при проведении которой заказчик может заключить договор с участником процедуры закупки, чья заявка в наибольшей степени соответствует требованиям и критериям заказчика, указанным в извещении о проведении закупочной процедуры и закупочной документации. Используется для закупок простой продукции, товаров, работ, услуг, при условии наличия конкуренции между участниками процедуры закупки (предложения предмета закупки нескольких участников) и цена не является единственным критерием отбора.

Конкурентными процедурами в силу положений ст.ст. 447 - 449 ГК РФ, являются торги.

По мнению заявителя, в отношении запроса котировок следует применять положения гражданского законодательства о заключении договора посредством направления оферты (в частности положения о публичной оферте) и совершения контрагентом акцепта.

Системное толкование норм гражданского законодательства, Закона о закупках, Положения о закупках и документации о запросе котировок не позволяют прийти к выводу о том, что в рассматриваемом случае закупка проводится не путем проведения торгов.

Согласно ч. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц.

Исходя из положений названной нормы права, торгами в контексте гражданского законодательства могут быть признаны закупочные процедуры, по своей правовой природе отвечающие определению "аукцион" или "конкурс", вне зависимости от того, какое наименование присвоено им организатором таких процедур.

В случае выражения (реализации) волеизъявления на возникновение гражданских прав и обязанностей в рамках правоотношений, урегулированных нормами ГК РФ, выбранная форма реализации должна соответствовать всем предусмотренным законом требованиям к содержанию этих правоотношений.

Следовательно, лицо, реализуя свои субъективные права в урегулированных законом правоотношениях, должно соблюдать все предусмотренные законом требования к их реализации. При этом волеизъявление на реализацию прав в конкретном правоотношении будет регулироваться нормами права, предусмотренными для данного правоотношения, вне зависимости от того, как оно названо.

Таким образом, проводя закупочную процедуру, которая по своей сути соответствует торгам, заказчик обязан соблюдать общие принципы и нормы, предусмотренные гражданским законодательством и не вправе нарушать права экономически более слабой стороны в правоотношениях.

Так, ч. 2 ст. 448 ГК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) срок, в течение которого до проведения торгов должно быть сделано соответствующее сообщение о их проведении. Извещение должно содержать во всяком случае сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. В случае, если предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок.

В силу абз. 2 ч. 5 ст. 448 ГК РФ, если предметом торгов было только право на заключение договора, такой договор должен быть подписан сторонами не позднее двадцати дней или иного указанного в извещении срока после завершения торгов и оформления протокола. В случае уклонения одной из них от заключения договора, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от его заключения.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 35 Положения о закупках выбор поставщика путем проведения запроса котировок может осуществляться при соблюдении, в том числе, требования о том, что цена не является единственным критерием отбора.

Согласно ст.ст. 36, 37, 40, 41 Положения о закупках устанавливаются сроки проведения запроса котировок, порядке проведения, требования к заявкам участников, порядок определении лица, выигравшего запрос котировок.

При этом, документация о запросе котировок содержит в себе конкретные правила проведения данного запроса котировок, а именно дату проведения запроса котировок: дата начала подачи заявок - 08.02.2015, дата рассмотрения заявок - 20.02.2015, дата подведения итогов - 20.02.2015. Указан срок заключения договора с победителем: договор с победителем по итогам проведения открытого запроса котировок заключается в течение 15 (пятнадцати) календарных дней с даты подведения итогов открытого запроса котировок.

Документацией о запросе котировок установлен порядок выбора победителей данной процедуры. Так, п. 2.13 Информационной карты запроса котировок установлены критерии оценки поданных заявок, а именно: цена договора, качество работ, услуг (Технология выполнения работ, предложения по порядку выполнения работ, взаимодействие с заказчиком, дополнительные предложения), трудовые ресурсы, обеспеченность материально-техническими ресурсами и технологическим оборудованием, собственный опыт по предмету закупки за 2012, 2013 годы, объем финансовых ресурсов (ежегодная выручка за 2012-2013 годы), срок выполнения работ.

Таким образом, правовая природа проводимой процедуры полностью соответствует правовой природе торгов.

Довод заявителя о том, что им была проведена процедура отбора оферентов для возможного заключения договора по наиболее низкой цене, в связи с чем требования, предусмотренные ч. 5 ст. 448 ГК РФ, не применяются, основан на неверном толковании норм материального права.

В силу ч. 1 ст. 435 ГК РФ офертой признается адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение. Оферта должна содержать существенные условия договора.

Согласно ч. 2 ст. 437 ГК РФ содержащее все существенные условия договора предложение, из которого усматривается воля лица, делающего предложение, заключить договор на указанных в предложении условиях с любым, кто отзовется, признается офертой (публичная оферта).

В соответствии с ч. 1 ст. 438 ГК РФ акцептом признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии. Акцепт должен быть полным и безоговорочным. Из буквального толкования приведенных норм следует, что публичная оферта, в отличии от торгов, не подразумевает под собой выбор лица, с которым заключается договор.

Публичная оферта, направленная в адрес неопределенного круга лиц, означает готовность заключить договор с любым лицом, принявшим условия данной оферты.

Вместе с тем, при проведении запроса котировок перед совершением действий по направлению проекта договора - оферты, заявитель проводил отбор лица по строго установленным критериям. Заключение договора с любым лицом, обратившимся в адрес заказчика первым, заказчик не предполагал.

Суд учитывает, что Закон о закупках является рамочным и в полной мере не регулирует всего комплекса правоотношений в сфере закупок субъектами, в нем поименованными.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, названным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений ч. 3 упомянутой нормы правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Таким образом, положение о закупках не является единственным правовым актом, регламентирующим деятельность заказчиков.

В этой связи разрабатываемые заказчиками со специальной правосубъектностью положения о закупках не могут и не должны противоречит действующему законодательству, а право заказчиков устанавливать особенности проведения закупочный процедур не освобождает их от необходимости соблюдения действующего законодательства, прав и законных интересов участников как более слабой стороны в правоотношениях.

Институтом злоупотребления и произвольного усмотрения, не основанного на нормах права, положение о закупках являться не может.

Поскольку положение о закупках не является нормативным правовым актом (его законность не презюмируется), следует признать, что оно должно применяться в той мере, в которой не противоречит действующему законодательству. Изменять правовое регулирование, установленное действующими нормами гражданского и специального законодательства, положение о закупках не может.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках при закупке товаров, работ, заказчики руководствуются принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений (ч.1 ст. 1 ГК РФ).

Учитывая наличие в рассматриваемых правоотношениях публично-правовых элементов, действующее законодательство предъявляет к заказчику повышенные требования при проведении закупочных процедур.

В соответствии с ч. 1 ст. 447 ГК РФ договор заключается с лицом, выигравшим торги. Положениями ст.ст. 447-448 названного кодекса не предусмотрено возможности отказа от заключения договора с победителем.

Возможность проведения торгов в формах иных, помимо конкурса и аукциона (ч. 4 ст. 447 ГК РФ), не снимает с заказчиков обязанности по заключению договора с победителем торговой процедуры, поскольку из положений ГК РФ этого не следует. Устанавливать иной механизм заказчик не вправе.

Суд приходит к выводу, что нормы Положения о закупках и закупочной документации по запросу котировок, в той мере, в которой они не соответствуют положениям ст.ст. 447-448 ГК РФ, не должны применяться и не могут являться правовым основанием для немотивированного отказа от заключения договора.

Также, по мнению заявителя, антимонопольный орган превысил свои полномочия, фактически понудив заказчика заключить договор по результатам запроса котировок. В этой связи, по мнению заявителя, названный орган нарушил принцип свободы договора.

Данный довод судом отклоняется как противоречащий содержанию оспариваемого акта: антимонопольный орган указал заказчику завершить процедуру в соответствии с собственной закупочной документацией и с учетом выводов, содержащихся в оспариваемом решении (поскольку названный орган установил незаконность отказа от заключения договора).

Установленный ст. 421 ГК РФ принцип свободы договора не устраняет необходимость соблюдения иных требований гражданского и антимонопольного законодательства. В правоотношениях с высокой концентрацией публично-правовых элементов принцип свободы договора не может являться универсальным.

Учитывая, что при проведении запроса котировок имело место два нарушения (ненаправление проекта договора и его неподписание), то есть проверке подлежали самостоятельные, отдельные действия заказчика, антимонопольный орган, вопреки доводам заявителя, не имел правовых оснований для нерассмотрения жалобы общества "Ремстройсервис".

Следует признать, что при таких данных оспариваемое решение соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, в то время как предписание способствует восстановлению законности в регулируемой сфере правоотношений и нарушенных прав общества "Ремстройсервис" в соответствии с ч. 2 ст. 11 ГК РФ.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Расходы по государственной пошлине распределяются по правилам ст. 110 АПК РФ и относится на заявителя.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 4, 8, 51, 64, 65, 66, 68, 81, 110, 167-170, 176, 198, 200, 201 АПК РФ, суд решил:

В удовлетворении требований заявления акционерного общества "Главное управление обустройства войск" о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве от 01.06.2015 по делу N 1-10-830/77-15 о нарушении процедуры торгов и порядка заключения договоров, - отказать.

Проверено на соответствие Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья

Е.А. Аксенова