Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 октября 2015 г. N 38-АПГ15-5 Решение о признании недействующей статьи 8.11 Закона Тульской области от 9 июня 2003 г. N 388-ЗТО "Об административных правонарушениях в Тульской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 октября 2015 г. N 38-АПГ15-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Меркулова В.П.,

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Дудкиной Т.В., Тульской областной Думы и губернатора Тульской области на решение Тульского областного суда от 15 июля 2015 года, которым частично удовлетворено заявление Дудкиной Т.В. об оспаривании статьи 8.11 Закона Тульской области от 9 июня 2003 года N 388-ЗТО "Об административных правонарушениях в Тульской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Тульской областной Думы Галкина А.А. и представителя губернатора Тульской области Морозовой Е.В., поддержавших доводы своих апелляционных жалоб и возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы Дудкиной Т.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

22 мая 2003 года постановлением Тульской области Думы N 44/1240 принят, а 9 июня 2003 года губернатором Тульской области и председателем Тульской областной Думы подписан Закон Тульской области N 388-ЗТО "Об административных правонарушениях в Тульской области".

Данный Закон Тульской области официально опубликован 14 июня 2003 года в издании "Тульские известия" N 131-134 и в издании "Вестник Тульской областной Думы" N 6(86)-8(88), 2003.

Согласно пункту 1 статьи 8.11 этого Закона Тульской области (в редакции Закона Тульской области от 9 декабря 2013 года N 2035-ЗТО) совершение иных действий (бездействия), запрещенных правилами благоустройства территорий, в том числе несоблюдение чистоты и порядка, если это нарушение не подпадает под действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Согласно пункту 2 статьи 8.11 указанного Закона Тульской области в той же редакции повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до четырехсот тысяч рублей.

Дудкина Т.В. обратилась в суд с заявлением о признании приведенных норм Закона Тульской области недействующими со дня их принятия, ссылаясь на то, что они не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм.

Решением Тульского областного суда от 15 июля 2015 года заявленные Дудкиной Т.В. требования удовлетворены частично: оспариваемые ею нормы признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Тульская областная Дума и губернатор Тульской области просят отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявления.

Дудкина Т.В. в своей апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части признания оспариваемых норм недействующими со дня вступления решения суда в законную силу и принять в этой части новое решение о признании оспариваемых норм недействующими со дня их принятия.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Частично удовлетворяя требования Дудкиной Т.В., суд правомерно исходил из того, что оспариваемые правовые нормы Закона не отвечают принципу определенности, поскольку правила благоустройства, охватывающие организацию благоустроительных мероприятий различного рода (благоустройство и сохранность придомовых территорий жилищного и нежилого фондов, их объектов и элементов и т.д.) и направленности (экологической, санитарной, технической и т.д.) установлены, в том числе нормативными правовыми актами Российской Федерации, за нарушение которых в силу статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не может быть предусмотрена административная ответственность субъектом Российской Федерации. При наличии федерального регулирования данного вопроса субъект Российской Федерации вышел за пределы своих полномочий при установлении регулирования правоотношений, составляющих предмет совместного ведения.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях рядом статей установлена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (статьи 6.3-6.7).

В главе 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Статьей 8.11 оспариваемого Закона предусмотрена ответственность за совершение иных действий (бездействия), запрещенных правилами благоустройства территорий, в том числе несоблюдение чистоты и порядка, если это нарушение не подпадает под действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Исходя из приведенных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводом суда о том, что отсутствие указания на нарушение определенных требований законодательства не позволяет отграничить составы правонарушений, предусмотренные статьей 8.11 оспариваемого Закона, от составов правонарушений, предусмотренных названными статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем не исключается двойная административная ответственность за одно и то же правонарушение.

Доводы апелляционных жалоб Тульской областной Думы и губернатора Тульской области о том, что оспариваемые правовые нормы исключают возможность двойного привлечения к административной ответственности, не могут быть приняты во внимание.

Как правильно установил суд, буквальное толкование оспариваемых норм Закона позволяет считать, что субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность, в том числе и за нарушение нормативных правовых актов Российской Федерации, поскольку для этого достаточно того, чтобы такая ответственность не была установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем подобное правовое регулирование прямо противоречит положениям статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Юридическая конструкция оспариваемых норм Закона предоставляет административный простор в правоприменительной практике, а также позволяет по усмотрению государственных органов и их должностных лиц ставить вопрос о привлечении к административной ответственности.

Такая неопределенность законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом.

Между тем Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным.

Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Оснований не согласиться с выводами суда о неопределенности статьи 8.11 Закона Тульской области "Об административных правонарушениях" у Судебной коллегии не имеется.

Поскольку статья 8.11 оспариваемого Закона не соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечает критерию правовой определенности, суд имел основания для признания её недействующей.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, и оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах Тульской областной Думы и губернатора Тульской области, не имеется, поскольку они сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

Доводы апелляционной жалобы Дудкиной Т.В. о необходимости изменения решения суда и указания в его резолютивной части на признание норм недействующими со дня их принятия подлежат отклонению.

Согласно части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации, в том числе законов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Выше отмечено, что вопросы административного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следовательно, оспариваемый Закон Тульской области издан по вопросам совместного ведения и может быть проверен Конституционным Судом Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства.

Такие законы (его части) могут быть признаны недействующими и лишены юридической силы только со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда, поскольку нормативное положение части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о возможности их признания противоречащими федеральному закону со дня принятия или иного указанного судом времени признано Конституционным Судом Российской Федерации не имеющим юридической силы с момента принятии и не подлежащим применению (Постановление от 27 января 2004 года N 1-П).

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

оставить решение Тульского областного суда от 15 июля 2015 года без изменения, апелляционные жалобы Дудкиной Т.В., Тульской областной Думы и губернатора Тульской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Меркулов В.П.