Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. N 2549-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Новиковой Ксении Геннадьевны на нарушение ее конституционных прав абзацем четырнадцатым пункта 1 статьи 7.4 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданки К.Г. Новиковой, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданка К.Г. Новикова оспаривает конституционность абзаца четырнадцатого пункта 1 (в жалобе ошибочно указан абзац третий подпункта 12 пункта 1) статьи 7.4 "Обеспечение граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, земельными участками для строительства индивидуальных жилых домов" Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 6 июля 2005 года N 57-оз "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре", согласно которому в целях данной статьи гражданами, имеющими трех и более детей, признаются граждане Российской Федерации, прожившие на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры не менее пяти лет (родители, усыновители, приемные родители), которые имеют трех и более детей - граждан Российской Федерации в возрасте до 18 лет, в том числе пасынков, падчериц, а также усыновленных детей и детей, воспитывающихся в приемных семьях, проживающих совместно с ними и не достигших возраста 18 лет; гражданам, указанным в подпункте 3 данного пункта (т.е. граждане, имеющие трех и более детей), может быть предоставлен бесплатно земельный участок только в том случае, если оба родителя (усыновителя, приемных родителя) либо единственный родитель (усыновитель, приемный родитель) и все несовершеннолетние дети являются гражданами Российской Федерации.

Как следует из представленных материалов, постановлением администрации города Урая Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 2 октября 2014 года N 3489 К.Г. Новиковой, являющейся опекуном троих несовершеннолетних детей (2007, 2010 и 2012 года рождения) и имеющей выданное 31 октября 2013 года удостоверение многодетной семьи, было отказано в принятии на учет в качестве гражданина Российской Федерации, имеющего трех детей и желающего бесплатно приобрести земельный участок на территории муниципального образования "Город Урай", на том основании, что опекуны Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" не наделены правом на бесплатное предоставление земельного участка для строительства индивидуального жилого дома.

Решением Урайского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12 марта 2015 года, вступившим в законную силу 18 апреля 2015 года, К.Г. Новиковой также было отказано в удовлетворении заявления о признании данного решения органа местного самоуправления незаконным. Суд пришел к выводу о том, что, по смыслу статьи 7.4 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре", заявительница не относится к числу родителей, усыновителей, приемных родителей, имеющих троих и более детей, которые данным Законом наделены правом на бесплатное предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства; обеспечение земельными участками таких граждан, проживающих в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, не относится к мерам социальной поддержки многодетных семей и не нарушает права и законные интересы К.Г. Новиковой и членов ее семьи.

По мнению заявительницы, оспариваемые положения статьи 7.4 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" допускают произвольное, ограничительное, не соответствующее Федеральному закону от 14 июня 2011 года N 138-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации" толкование понятия "многодетная семья", лишающее граждан, являющихся опекунами троих и более детей, права на бесплатное предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства, и потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 2) и 19.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7, часть 2); материнство и детство, семья находятся под защитой государства (статья 38, часть 1); каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе для воспитания детей (статья 39, часть 1). Конкретные меры поддержки семьи и детей в соответствии со статьей 72 (пункты "ж", "и", "к" части 1) Конституции Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Относя социальную защиту к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, Конституция Российской Федерации не устанавливает конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Разрешение этих вопросов является прерогативой законодателя, который, как отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, при определении гарантий реализации прав, закрепленных статьями 38 и 39 Конституции Российской Федерации, располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе мер социальной защиты семьи и детей, критериев их дифференциации, регламентации условий и порядка предоставления.

Поскольку конституционный принцип равенства, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, равенство перед законом не исключает фактических различий и необходимость их учета законодателем (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2008 года N 263-О-О, от 24 сентября 2012 года N 1549-О и др.).

3. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Конституция Российской Федерации не гарантирует бесплатное предоставление земельных участков (определения от 15 января 2009 года N 105-О-О, от 24 февраля 2011 года N 163-О-О, от 24 декабря 2013 года N 2134-О и др.). В силу статей 10 и 72 (пункты "в", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, а также положений Земельного кодекса Российской Федерации определение оснований, круга лиц и условий для бесплатного (льготного) предоставления земли относится к компетенции федерального и региональных законодательных органов государственной власти, которые располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса (определения от 22 марта 2012 года N 523-О-О, от 25 февраля 2013 года N 193-О, от 24 марта 2015 года N 582-О и др.).

В силу подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации; органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

В развитие указанных положений Земельного кодекса Российской Федерации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре принят Закон от 3 мая 2000 года N 26-оз "О регулировании отдельных земельных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре", а также Закон "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре", определяющие, в частности, условия и порядок однократного бесплатного предоставления земельных участков и круг лиц, имеющих право на данную меру социальной поддержки.

3.1. Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" направлен на обеспечение граждан, проживающих в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, жилыми помещениями, создание условий для развития жилищного строительства в автономном округе, регулирует жилищные отношения в соответствии с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами (преамбула).

Пунктом 1 его статьи 7.4 определены категории граждан Российской Федерации, проживших на территории автономного округа не менее пяти лет, которые имеют право однократно бесплатно приобрести земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства - без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов: это, в частности, граждане, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (подпункт 1), инвалиды (подпункт 2), граждане, имеющие трех и более детей (подпункт 3), лица, усыновившие (удочерившие) одного и более детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (подпункт 4). При этом гражданами, имеющими трех и более детей (в целях данной статьи), признаются граждане Российской Федерации (родители, усыновители, приемные родители), которые имеют трех и более детей - граждан Российской Федерации в возрасте до 18 лет, в том числе пасынков, падчериц, а также усыновленных детей и детей, воспитывающихся в приемных семьях, проживающих совместно с ними и не достигших возраста 18 лет (абзац четырнадцатый пункта 1).

Граждане, относящиеся к категориям, указанным в пункте 1 данной статьи, имеют право приобрести земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, если они: 1) не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения; 2) являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспечены общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы; 3) проживают в помещении, не отвечающем требованиям, установленным для жилых помещений; 4) являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности; 5) не являются собственниками земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, членами семьи собственника земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства (пункт 2 статьи 7.4).

Приведенное правовое регулирование, направленное на повышение уровня социальной защищенности отдельных категории граждан, в частности на стимулирование такой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание, как приемная семья, осуществлено законодателем данного субъекта Российской Федерации в рамках своих дискреционных полномочий, согласуется с целями проводимой государством социальной и жилищной политики и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан - опекунов (попечителей).

3.2. В соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 123 Семейного кодекса Российской Федерации усыновление (удочерение), приемная семья, патронатная семья, опека и попечительство являются формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание.

Опека устанавливается над детьми, оставшимися без попечения родителей, не достигшими возраста четырнадцати лет, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов (пункты 1 и 2 статьи 145 Семейного кодекса Российской Федерации; пункты 1 и 3 статьи 31, пункт 1 статьи 32 ГК Российской Федерации; статья 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Установление опеки представляет собой вынужденную и временную меру, имея в виду возможность освобождения и отстранения опекуна от исполнения им своих обязанностей в предусмотренных законом случаях, в том числе по его просьбе, и не влечет возникновения у него прав и обязанностей в отношении своего подопечного в объеме, равном объему прав и обязанностей родителей по отношению к их детям. На это Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях (определения от 3 апреля 2012 года N 600-О и от 29 мая 2014 года N 996-О и др.).

Многодетными семьями на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 7 июля 2004 года N 45-оз "О поддержке семьи, материнства, отцовства и детства в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" признаются семьи, воспитывающие трех и более детей в возрасте до 18 лет, в том числе находящихся под опекой (попечительством), проживающих совместно с родителями (родителем), иными законными представителями из числа граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, включенные в региональный регистр получателей мер социальной поддержки (пункт 1 статьи 3). К мерам социальной поддержки многодетных семей названным Законом отнесены компенсация в размере 50 процентов расходов на оплату коммунальных услуг, бесплатное обеспечение детей в возрасте до шести лет лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения и специализированными продуктами лечебного питания, прием детей в организации дошкольного образования в первую очередь (пункт 2 статьи 3). Кроме того, многодетным семьям выплачивается ежемесячное пособие на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) ребенка до достижения им возраста 18 лет (подпункт 9 пункта 1 статьи 2 и статья 2.9), единовременное пособие для подготовки ребенка (детей) к началу учебного года (подпункт 13 пункта 1 статьи 2 и статья 2.11.1), предоставляется право на бесплатное посещение учреждений культуры, спортивных сооружений учреждений физической культуры и спорта автономного округа (статья 5.1).

Таким образом, Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (в редакции Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25 декабря 2013 года N 131-оз) опекунам (попечителям), воспитывающим трех и более детей, право на однократное бесплатное приобретение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов не предоставлено. Требуя признать абзац четырнадцатый пункта 1 статьи 7.4 данного Закона противоречащим Конституции Российской Федерации, К.Г. Новикова фактически ставит перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о расширении круга лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельного участка для строительства индивидуального жилого дома, путем включения в него опекунов (попечителей), имеющих трех и более детей, т.е. о внесении дополнений в оспариваемые законоположения.

Между тем разрешение данного вопроса не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

При этом законодатель Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в порядке совершенствования действующего правового регулирования вправе внести в законодательство (земельное, жилищное, социальное) соответствующие дополнения в части, касающейся предоставления опекунам (попечителям), имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

4. По смыслу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод законом и такая жалоба признается допустимой, если оспариваемым законом, примененным в конкретном деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, нарушаются его конституционные права и свободы.

Поскольку оспариваемое заявительницей законоположение какой-либо неопределенности не содержит и ее конституционные права в указанном ею аспекте не нарушает, данная жалоба, как не отвечающая требованиям допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Новиковой Ксении Геннадьевны, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин