Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 октября 2015 г. N 87-АПГ15-5 Решение об отказе в признании частично не действующим приложения N 1 "Перечень земельных участков, расположенных в окружных границах заказника "Сумароковский", но не входящих в состав заказника" к Положению об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник "Сумароковский", утв. постановлением администрации Костромской области от 25 ноября 2014 г. N 469-а, оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 октября 2015 г. N 87-АПГ15-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.,

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Беляева В.А. о признании недействующим с момента принятия приложения N 1 "Перечень земельных участков, расположенных в окружных границах заказника "Сумароковский", но не входящих в состав заказника" к Положению об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник "Сумароковский", утверждённому постановлением администрации Костромской области от 25 ноября 2014 г. N 469-а, в части

по апелляционной жалобе Беляева В.А. на решение Костромского областного суда от 29 мая 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Беляева В.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Беляев В.А. обратился в Костромской областной суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия приложения N 1 "Перечень земельных участков, расположенных в окружных границах заказника "Сумароковский", но не входящих в состав заказника" к Положению об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник "Сумароковский", утверждённому постановлением администрации Костромской области от 25 ноября 2014 г. N 469-а в части невключения в него принадлежащих заявителю на праве собственности земельных участков, расположенных в Гридинском сельском поселении Красносельского муниципального района Костромской области.

Решением Костромского областного суда от 29 мая 2015 г. в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе Беляев В.А. просит отменить решение суда, как вынесенное с нарушением норм материального права по неправильно установленным обстоятельствам дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, администрацией и Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области, а также прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Как видно из материалов дела, постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1999 г. N 368 на базе Сумароковского лосиного заказника был образован государственный природный заказник федерального значения "Сумароковский" общей площадью 36 176 гектаров.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2014 г. N 1020-р указанный заказник преобразован в государственный природный заказник регионального значения "Сумароковский", и Минприроды России совместно с администрацией Костромской области было поручено провести необходимые организационные мероприятия.

В связи с этим администрацией Костромской области принято постановление от 25 ноября 2014 г. N 469-а "О создании особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник "Сумароковский", которым утверждено Положение об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник "Сумароковский" (далее - Положение).

Приложением N 1 к Положению является перечень земельных участков, расположенных в окружных границах заказника "Сумароковский", но не входящих в состав заказника (далее - Перечень).

Указанный нормативный акт с Положением и Перечнем опубликован 26 ноября 2014 г. на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и вступил в силу со дня официального опубликования.

Оспаривая Перечень, Беляев В.А. указал, что ему на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные в Гридинском сельском поселении Красносельского муниципального района, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения с разрешённым видом использования "для ведения дачного строительства".

Собранием депутатов Красносельского муниципального района Костромской области от 3 ноября 2011 г. N 151 эти земельные участки решено отнести к территории перспективного развития деревни Ратушино, были согласованы к включению в состав указанного населённого пункта администрацией Красносельского муниципального района Костромской области и не предполагались к включению в состав заказника.

На официальном сайте администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на портале государственных органов Костромской области www.adm44.ru для общественного обсуждения были размещены проект постановления администрации Костромской области "Об организации особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник "Сумароковский", Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник "Сумароковский", а также проект приложения N 1 "Перечень земельных участков, расположенных в окружных границах заказника "Сумароковский", но не входящих в состав заказника". В этот проект Перечня вошли принадлежащие ему земельные участки.

Указанные документы прошли процедуру публичного обсуждения, по итогам которого отзывов, замечаний, дополнений и предложений не поступало. Несмотря на это, Перечень утверждён постановлением администрации Костромской области от 25 ноября 2014 г. N 469-а без включения в него принадлежащих заявителю земельных участков.

Данное обстоятельство, по мнению Беляева В.А., нарушает конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, поскольку иные земельные участки, включённые в Перечень, также относятся к землям сельскохозяйственного назначения с видом использования "под дачное строительство". Кроме того, Беляев В.А. полагает, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в нарушение требований статей 23 и 24 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статей 5, 18, 24 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Вопросы особо охраняемых природных территорий в силу положений пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 данного закона.

Государственные природные заказники регионального значения могут быть созданы также путём преобразования государственных природных заказников федерального значения, осуществляемого решением Правительства Российской Федерации по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, согласованным с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен государственный природный заказник федерального значения. Указанное решение может быть принято в отношении государственного природного заказника федерального значения, расположенного в границах одного субъекта Российской Федерации.

Исходя из положений статьи 2 Закона N 33-ФЗ особо охраняемые природные территории могут иметь региональное значение и находиться в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Таким органом является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации").

Как видно из материалов дела, что не оспаривается заинтересованными лицами и подтверждается письменными пояснениями Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Перечень земельных участков, расположенных в окружных границах заказника "Сумароковский", но не входящих в состав заказника, до его утверждения в Минприроды России не представлялся.

Согласно пункту 7 раздела IV приказа Минприроды России от 25 января 1993 г. N 14 "Об утверждении Общего положения о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации" изменение границ, реорганизация и ликвидация государственных природных заказников осуществляются в том же порядке, что и их образование.

Статьёй 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в редакции на момент принятия Постановления) определено, что обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня в порядке, установленном этим законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта Российской Федерации, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации (пункт 5).

В материалах дела имеется заключение государственной экологической экспертизы от 29 сентября 2010 г., проведённой по материалам комплексного экологического обследования территорий Костромского и Красноселского районов в границах государственного природного заказника "Сумароковский" и прилегающих территорий, обосновывающего изменение окружных границ ГПЗ федерального значения "Сумароковский" 2008 года, утверждённое Верхневолжским Управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору приказом от 29 сентября 2010 г. N 790-к.

В заключении экспертизы дано описание окружных границ природного заказника, указан перечень собственников, владельцев и пользователей земельных участков, включённых в состав государственного природного заказника "Сумароковский" без изъятия из хозяйственной эксплуатации; распределение общей площади, предлагаемой к изъятию из состава государственного природного заказника "Сумароковский"; распределение общей площади, предлагаемой к включению в состав государственного природного заказника "Сумароковский".

В Положении указано, что в состав заказника "Сумароковский" не входят следующие земли, расположенные в его окружных границах: земли населённых пунктов, земли сельскохозяйственного назначения, занятые личными подсобными хозяйствами, коллективными садами, коллективными огородами, существующими на дату создания заказника, земли промышленного и иного специального назначения, земли особо охраняемых природных территорий и объектов, занятые спортивными и оздоровительными учреждениями, земли запаса. При этом в тексте Положения имеется ссылка на то, что перечень таких участков приведён в приложении N 1 к Положению.

Как указывалось ранее, текст Положения согласован с Минприроды России без приложения N 1 (Перечня).

Как следует из Перечня, в него включены земли сельскохозяйственного назначения, не занятые личными подсобными хозяйствами, коллективными садами, коллективными огородам, существующими на дату создания заказника, земли запаса, что не соответствует тексту Положения, то есть создает неопределённость правовой нормы.

Исходя из изложенного, Судебная коллегия полагает, что Положение в части утверждения приложения N 1 (Перечня) принято в нарушение порядка, установленного статьей 2 Закона N 33-ФЗ, и носит неопределённый характер.

Однако Судебная коллегия полагает, что указанные обстоятельства не могут служить основанием для отмены судебного акта и удовлетворения заявления Беляева В.А.

Статьёй 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) установлено, что суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных названным Кодексом.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 КАС РФ, где в статье 213 предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (пункт 7).

В данном случае Беляев В.А. не ставит вопрос о признании Перечня недействующим в полном объеме, а в силу изложенных выше норм Судебная коллегия не вправе выйти за пределы заявленных требований.

Включение принадлежащих заявителю на праве собственности земельных участков в Перечень, утверждённый с нарушением установленного действующим законодательством порядка, не повлечёт восстановления его прав, в связи с чем требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 307, 309 и 311 КАС РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Костромского областного суда от 29 мая 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Беляева В.A. - без удовлетворения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.В.