Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 ноября 2015 г. N 78-АПГ15-18 О признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 мая 2011 г. N 613 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, расположенной в пределах кварталов 2а и 2г района Ульянки между просп. Стачек и ул. Лени Голикова, проездом между кварталами 2а и 2г района Ульянки и парком "Александрино", в Кировском районе"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 ноября 2015 г. N 78-АПГ15-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Макаровой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Баланюк Н.А., Беломоиной Е.В., Боковой О.Е., Михеевой А.М., Попова И.В., Фроловой Г.Л., Шевяковой З.Н. о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 мая 2011 г. N 613 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, расположенной в пределах кварталов 2а и 2г района Ульянки между просп. Стачек и ул. Лени Голикова, проездом между кварталами 2а и 2г района Ульянки и парком "Александрино", в Кировском районе"

по апелляционной жалобе заявителей на решение Санкт-Петербургского городского суда от 25 июня 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Баланюк Н.А., Попова И.В., представителей Баланюк Н.А., Беломоиной Е.В., Боковой О.Е., Михеевой А.М., Фроловой Г.В., Шевяковой З.Н. - Манаенкова К.А., Лаврентьева Н.В. и Чернышева В.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Губернатора Санкт-Петербурга Водовозова С.В. и Яркиной В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Граждане Баланюк Н.А., Беломоина Е.В., Бокова О.Е., Михеева А.М., Попов И.В., Фролова Г.Л., Шевякова З.Н. обратились в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 мая 2011 г. N 613 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, расположенной в пределах кварталов 2а и 2г района Ульянки между просп. Стачек и ул. Лени Голикова, проездом между кварталами 2а и 2г района Ульянки и парком "Александрино", в Кировском районе", опубликованного 13 июня 2011 г. в Информационном бюллетене Администрации Санкт-Петербурга, N 21 (далее - Постановление N 613).

В обоснование требования заявители ссылались на его противоречие Градостроительному кодексу Российской Федерации, статье 2 Закона Санкт-Петербурга от 6 мая 2008 г. N 238-39 "Об адресной программе Санкт-Петербурга "Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге", вступившим в силу решениям Санкт-Петербургского городского суда от 20 декабря 2010 г. и от 22 июня 2012 г., которыми градостроительные регламенты в составе Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга в границах зон охраны объектов культурного наследия, послужившие основанием для разработки оспариваемого нормативного акта, признаны недействующими. Кроме того, Постановление N 613 не прошло надлежащего согласования с федеральным органом, уполномоченным в области охраны культурного наследия, что является нарушением законодательства об охране объектов культурного наследия.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 25 июня 2015 г. в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней заявители просят отменить судебный акт, как постановленный с нарушением норм материального и процессуального права, и принять новое решение об удовлетворении заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством и прокуратурой Санкт-Петербурга представлены возражения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Подпункт 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об основных принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить данному кодексу.

Проект планировки территории и проект межевания территории являются документами по планировке территории (часть 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом первой инстанции установлено, что постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 августа 2008 г. N 1103 в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 6 мая 2008 г. N 238-39 "Об адресной программе Санкт-Петербурга "Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге" принято решение о развитии застроенной территории, расположенной в пределах кварталов 2а и 2г района Ульянки между просп. Стачек и ул. Лени Голикова, проездом между кварталами 2а и 2г района Ульянки и парком "Александрино", ориентировочной площадью 226 824 кв. м.

Оспариваемым заявителями Постановлением N 613 утверждён проект планировки с проектом межевания упомянутой территории (далее - Проект планировки территории).

Суд первой инстанции, исходя из указанных выше правовых норм, положений статьи 45 ГрК РФ, пункта 12 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", пришёл к правильному выводу о том, что Постановление N 613 принято уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Вместе с тем Судебная коллегия не может согласиться с утверждением суда о соблюдении установленного федеральным законодательством порядка утверждения Проекта планировки территории.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что действие Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территорий, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 г. N 2, было приостановлено постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2011 г. N 257 до 1 января 2012 г., а затем постановлением от 30 декабря 2011 г. N 1252 до 1 января 2013 г., в связи с чем согласования Постановления N 613 с указанным федеральным органом не требовалось.

Судебная коллегия находит данный вывод суда ошибочным, основанным на неправильном применении норм материального права.

Особенности подготовки документации по планировке территории установлены статьёй 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 4 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в редакции, действующей на период подготовки документации, установлено, что градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений, подлежит обязательному согласованию не только с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области охраны объектов культурного наследия, но и с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 г. N 418/339 "Об утверждении перечня исторических поселений" г. Санкт-Петербург включён в перечень исторический поселений.

Согласно пунктам 1 и 5.6.1 Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 407, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по охране культурного наследия, по контролю и надзору в этой сфере деятельности, в том числе по согласованию разрабатываемой для исторических поселений градостроительной документации, являлась поименованная федеральная служба - Росохранкультура (упразднена Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 155).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 г. N 2 утверждено Положение о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территорий, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны (далее - Положение).

Пунктом 1 Положения в редакции, действующей на период подготовки документации, установлено, что оно определяет порядок согласования с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия градостроительной документации: проектов генеральных планов поселений и городских округов, а также проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений. В соответствии с пунктами 2, 4 и 8 Положения орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, направляет на согласование в Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее - Служба) градостроительную документацию и (или) градостроительные регламенты в 2 экземплярах в течение 5 рабочих дней с даты принятия решения об их согласовании. Решение Службы о согласовании градостроительной документации и (или) градостроительных регламентов оформляется в виде заключения об их соответствии требованиям законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Статьёй 7 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" установлено, что уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга обеспечивает подготовку документации по планировке территории и осуществляет проверку подготовленной документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По результатам проверки принимает решение о направлении такой документации Правительству Санкт-Петербурга на утверждение или об отклонении такой документации и направлении ее на доработку.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 мая 2006 г. N 596 было утверждено Положение о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий в Санкт-Петербурге (далее - Положение о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти).

Пунктом 2.8 Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти предусмотрено, что разработанная документация по планировке территории подлежит согласованию, в том числе с иными органами государственной власти, если это предусмотрено действующим законодательством.

При этом в пункте 2.10 Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти указано, что уполномоченный исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга осуществляет проверку подготовленной и согласованной в установленном порядке документации по планировке территории. По результатам проверки и представленных согласований документации по планировке территории уполномоченный исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга принимает решение либо о направлении указанной документации в администрацию района Санкт-Петербурга, на территории которого разрабатывается документация по планировке территории, для проведения публичных слушаний в порядке, установленном действующим законодательством, либо о направлении указанной документации на доработку.

После получения материалов документации по планировке территории со всеми необходимыми согласованиями уполномоченный исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга осуществляет подготовку проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга об утверждении документации по планировке территории (пункт 2.12 Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти).

Таким образом, на дату проведения публичных слушаний необходимо было получить согласование от всех уполномоченных органов, в том числе федерального органа охраны объектов культурного наследия.

Данный вывод следует также из положений статьи 6 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", согласно которой уполномоченный орган организует экспозицию документации по планировке территории, где должны быть представлены в том числе копии согласований документации, полученные в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными правовыми актами Санкт-Петербурга.

Как видно из материалов дела, распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга от 21 января 2009 г. N 100 принято решение о подготовке проекта планировки и проекта межевания рассматриваемой территории.

Заключением Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга от 18 ноября 2010 г. N 1-4-67423/2 документация по планировке территории была направлена для проведения публичных слушаний. Публичные слушания состоялись 13 декабря 2010 г., после чего распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга от 30 декабря 2010 г. подготовленный проект планировки с проектом межевания рассматриваемой территории был направлен на утверждение Правительству Санкт-Петербурга.

Таким образом, подготовка документации по планировке территории была завершена 18 ноября 2010 г. В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Губернатора Санкт-Петербурга подтвердил, что документация по планировке территории была полностью подготовлена к 10 декабря 2010 г.

При этом согласование с надлежащим органом охраны объектов культурного наследия получено не было.

Наличие согласования с Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга и другими комитетами, являющимися исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не заменяет прохождения процедуры согласования документации по планировке территории с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

С учётом данных обстоятельств и приведённых положений градостроительного законодательства, законодательства в области охраны памятников истории и культуры, законов Санкт-Петербурга, регулирующих спорные правоотношения, Судебная коллегия пришла к выводу о нарушении порядка утверждения Постановления N 613, установленного как федеральным, так и региональным законодательством.

То обстоятельство, что действие Положения приостанавливалось постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2011 г. N 257 до 1 января 2012 г. и этим же постановлением в редакции постановления от 30 декабря 2011 г. N 1252 до 1 января 2013 г., не имеет правового значения по настоящему делу, поскольку документация по планировке территории была полностью подготовлена к 10 декабря 2010 г., то есть в период осуществления деятельности федеральной службы в области охраны памятников истории культуры - Росохранкультуры (упразднена Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 155).

Приведённые положения федерального законодательства свидетельствуют о том, что на момент подготовки Проекта планировки территории был разработан порядок согласования проектной документации по планировке территорий, разрабатываемой для исторических поселений, и действовал уполномоченный по этому вопросу федеральный орган государственной власти. Следовательно, требования федерального законодательства подлежали выполнению, как действующие правовые предписания.

Судебная коллегия также учитывает, что согласно статье 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территорий осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учётом границ территорий объектов культурного наследия, включённых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Частью 19 приведённой статьи предусмотрено, что порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается названным выше кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации для города федерального значения, к каковым относится город Санкт-Петербург, документом территориального планирования является генеральный план г. Санкт-Петербурга.

В соответствии со статьёй 7 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" планировка территорий осуществляется в соответствии с Генеральным планом Санкт-Петербурга и Правилами застройки Санкт-Петербурга с учётом основных направлений развития архитектурно-планировочной и функционально-пространственной структуры территории проектирования.

Согласно статье 9 приложения 3 к Закону Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" для территорий 03 и ЗРЗ 1 предельная высота зданий, строений, сооружений на схеме не установлена и определяется режимами использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга, за исключением случаев, прямо указанных в режимах зон охраны объектов культурного наследия.

Режимы использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга утверждены согласно приложению N 2 Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (далее - Закон N 820-7)

Подпунктом "а" пункта 2.3.2.1.1 главы 2 раздела 2 приложения N 2 к Закону N 820-7 (в редакции на дату принятия оспариваемого постановления) в ЗРЗ 1 усадебных комплексов Петергофской дороги Кировского района г. Санкт-Петербурга были установлены предельные высотные параметры застройки 75 м, доминанта - не более 80 м.

Однако отельные положения Закона Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. N 29-10 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" и Закона N 820-7 признаны недействующими вступившими в законную силу решениями Санкт-Петербургского городского суда от 1 октября 2010 г. N 3-209/10, от 20 декабря 2010 г. N 3-311/10, от 22 июня 2012 г. N 3-102/12, от 20 мая 2014 г. N 3-89/14, в том числе подпункт "а" пункта 2.3.2.1.1 главы 2 раздела 2 приложения N 2 к Закону N 820-7.

На момент рассмотрения дела судом первой инстанции Законом Санкт-Петербурга от 26 июня 2014 г. N 417-65 внесены дополнения и изменения в Закон N 820-7; приложение N 2 к Закону изложено в новой редакции: подпунктом "а" пункта 2.3.2.1.1 раздела 2 главы 4 приложения N 2 к Закону в новой редакции установлены предельные высотные параметры зданий, сооружений в составе в ЗРЗ 1 зоны охраны усадебных комплексов Петергофской дороги Кировского района, включающий участок ЗРЗ 1-1, не более 30 м.

В данном случае территория в пределах кварталов 2а и 2г района Ульянки между просп. Стачек и ул. Лени Голикова, проездом между кварталами 2а и 2г района Ульянки и парком "Александрино" в Кировском районе частично расположена в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности 1 (3P31-2), на участке частично присутствует зона охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ1-3, Кировский район г. Санкт-Петербурга, усадебные комплексы Петергофской дороги).

В обосновывающих материалах к проекту планировки (составной части Проекта планировки территории согласно статье 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации) определена этажность для объектов, предполагаемых к размещению на земельных участках, - 21-26 этажей, 2024 этажа, 9 этажей, 14-18 этажей, что противоречит положениям Закона N 820-7, имеющим большую юридическую силу.

С учётом изложенного решение суда нельзя признать законным и обоснованным, в силу чего оно подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 25 июня 2015 г. отменить.

Заявление Баланюк Н.А., Беломоиной Е.В., Боковой О.Е., Михеевой А.М. Попова И.В., Фроловой Г.Л., Шевяковой З.Н. удовлетворить.

Признать недействующим постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 мая 2011 г. N 613 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, расположенной в пределах кварталов 2а и 2г района Ульянки между просп. Стачек и ул. Лени Голикова, проездом между кварталами 2а и 2г района Ульянки и парком "Александрино" в Кировском районе" со дня вступления в законную силу настоящего определения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Горчакова Е.В.