Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2015 г. N 31-АПГ15-19 Решение суда первой инстанции, которым отказано в признании частично не действующими Правил организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах в Чувашской Республике, утв. постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 26 декабря 2012 г. N 594, оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2015 г. N 31-АПГ15-19

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению индивидуального предпринимателя Петрова А.A. о признании недействующим раздела IV Правил организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах в Чувашской Республике, утверждённых постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 26 декабря 2012 г. N 594, и по заявлению индивидуального предпринимателя Захарова И.Н. о признании недействующим абзаца восьмого пункта 4.5 раздела IV названного нормативного правового акта по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Петрова А.А. на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 13 августа 2015 г., которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя индивидуального предпринимателя Петрова А.А. - Маскина Д.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Кабинета Министров Чувашской Республики и Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики Харитоновой Г.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности решения суда, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 26 декабря 2012 г. N 594, опубликованным 12 января 2013 г. в издании органов власти Чувашской Республики "Вести Чувашии", N 1, утверждены Правила организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах в Чувашской Республике (далее - Правила).

Разделом IV Правил предусмотрен порядок заключения договоров на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородних) маршрутах в Чувашской Республике без проведения конкурса.

Абзацем восьмым пункта 4.5 названного раздела установлено, что краткосрочный договор в течение 20 дней со дня принятия решения о возможности его заключения заключается с перевозчиком, в отношении которого принято такое решение, имеющим наибольший опыт в области осуществления регулярных пассажирских перевозок. Наличие опыта подтверждается копиями лицензий либо справкой Управления государственного автодорожного надзора по Чувашской Республике Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о сроке осуществления перевозчиком деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Петров А.А. и Захаров И.Н., зарегистрированные индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на право осуществления деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, каждый в отдельности обратились в Верховный Суд Чувашской Республики с заявлением о признании недействующим абзаца восьмого (ошибочно поименованного в заявлениях абзацем шестым) пункта 4.5 раздела IV Правил со дня его принятия.

Определением Верховного Суда Чувашской Республики от 23 июля 2015 г. возбуждённые по указанным заявлениям гражданские дела объединены в одно производство.

В обоснование требований административные истцы указали, что правовые предписания, содержащиеся в оспариваемом абзаце Правил приняты с нарушением действующего законодательства о защите конкуренции, создают дискриминационные условия деятельности частных пассажирских перевозчиков, нарушают их право на осуществление предпринимательской деятельности, поскольку необоснованно устанавливают преимущества хозяйствующим субъектам, имеющим наибольший опыт в области осуществления регулярных пассажирских перевозок.

В ходе судебного разбирательства Петров А.А. требования уточнил и просил признать недействующим раздел IV Правил в полном объёме, считая, что действующее федеральное законодательство не предусматривает заключение краткосрочных договоров на перевозку пассажиров без проведения конкурса.

По мнению Петрова А.А., процедура отбора перевозчика без проведения конкурса посредством установления критерия наибольшего опыта в области осуществления регулярных пассажирских перевозок устраняет конкуренцию на рынке пассажирских перевозок, при этом внеконкурсная процедура отбора перевозчика, проводимая органом государственной власти, имеет все признаки конкурса.

Петров А.А. полагал, что оспариваемый раздел Правил противоречит части 1 статьи 15, пункту 4 статьи 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", пункту 2 статьи 15, статьям 20-24 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьям 10, 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 13 августа 2015 г. в удовлетворении требований заявителям отказано.

В апелляционной жалобе индивидуальный предприниматель Петров А.А. просит отменить судебное постановление ввиду неправильного применения норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении заявления.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Чувашской Республики и Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились Петров А.А. и Захаров И.Н., представители ОАО "АвтоВАС" и ГУП ЧР "Чувашавтотранс", а также представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республики.

На основании части 3 статьи 150 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению ввиду отсутствия оснований для отмены судебного постановления, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, обоснованно признал их несостоятельными и законно отказал в их удовлетворении, установив, что оспариваемые предписания приняты в пределах предоставленных полномочий, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, законные права и интересы административных истцов не нарушают.

Выводы суда согласуются с нормами законодательства, регулирующего отношения в сфере пассажирских перевозок.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

По названным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 этой же статьи).

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Государственный Совет Чувашской Республики принял Закон Чувашской Республики от 23 декабря 2003 г. N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике" (далее - Закон Чувашской Республики об организации пассажирских перевозок), предметом регулирования которого являются правоотношения, связанные с организацией регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах и перевозок легковым такси в целях создания безопасных условий перевозок пассажиров.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Закона Чувашской Республики следует читать как "от 29 декабря 2003 г."

Статьёй 6 указанного закона определены полномочия Кабинета Министров Чувашской Республики по установлению правил организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах.

Приведённые положения действующего федерального и регионального законодательства свидетельствуют о правильности вывода суда о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят по вопросу, отнесённому к ведению органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в пределах предоставленной компетенции и уполномоченным органом.

При этом суд первой инстанции правомерно исходил из положений части 2 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ), вступившего в законную силу со дня официального опубликования 14 июля 2015 г. (за исключением статей 4-32, 36-38, вступающих в силу с 11 января 2016 г., и статей 33-35, 40, вступающих в силу по истечении одного года после дня официального опубликования закона), согласно которым отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные Гражданским кодексом Российской Федерации, названным федеральным законом, другими федеральными законами, регламентирующими отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 поименованного федерального закона).

Как следует из содержания оспариваемых Правил, организация регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах (далее - регулярные пассажирские перевозки) в Чувашской Республике осуществляется в соответствии с заключёнными с уполномоченным органом договорами на осуществление регулярных пассажирских перевозок, которые заключаются по результатам открытого конкурса на право осуществления регулярных пассажирских перевозок либо без проведения конкурса в случаях, предусмотренных частью 5 статьи 4 Закона Чувашской Республики об организации пассажирских перевозок (пункты 2.1, 2.2).

Региональный законодатель в приведённой выше норме допускает заключение договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок без проведения конкурса на период до проведения очередного либо повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, с любым лицензированным перевозчиком в следующих случаях:

если потребность в регулярных пассажирских перевозках по маршруту обусловлена обстоятельствами, носящими чрезвычайный характер (вследствие действия непреодолимой силы);

досрочного прекращения регулярных пассажирских перевозок на существующем маршруте, включая отказ от исполнения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок и (или) его досрочного расторжения, а также истечения срока названного договора;

признания конкурса на право осуществления регулярных пассажирских перевозок несостоявшимся;

приостановления действия или аннулирования лицензии перевозчика, обязанного осуществлять транспортное обслуживание по конкретному маршруту;

возникновения потребности в открытии, изменении регулярного автобусного маршрута в связи с вводом в эксплуатацию автомобильной дороги или строительством новых объектов общественной инфраструктуры.

Во исполнение части 5 статьи 4 Закона Чувашской Республики об организации пассажирских перевозок разработаны и введены в действие предписания, содержащиеся в пунктах 4.1-4.5 раздела IV Правил, регламентирующие порядок заключения договоров на осуществление регулярных пассажирских перевозок в Чувашской Республике без проведения конкурса в случаях, предусмотренных указанным региональным актом.

Поскольку положения главы 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ об организации регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам, в том числе статья 19, которая в частях 3 и 6 регламентирует порядок заключения договора без конкурса, не вступили в силу, суд первой инстанции правомерно констатировал, что субъект Российской Федерации имел право осуществить правовое регулирование вопросов, не урегулированных названным федеральным законом и нормативными правовыми актами, указанными в части 1 статьи 2 этого закона, а оспариваемые положения не могут быть проверены на соответствие требованиям пункта 2 статьи 14, статей 21-24 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ, которые в настоящее время не действуют.

Являются правильными выводы суда о том, что Правила определяют комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения, что относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, то есть являются актом не гражданского, а административного законодательства, а оспариваемый раздел IV не противоречит положениям статей 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку устанавливает порядок заключения договора на осуществление пассажирских перевозок без проведения конкурса в виде исключения из общего правила в связи с обстоятельствами, требующими принятия решения в кратчайшие сроки с целью удовлетворения потребностей населения в регулярных пассажирских перевозках.

Судебная коллегия считает необходимым обратить внимание на то обстоятельство, что прописанный в разделе IV Правил порядок заключения договоров на осуществление регулярных пассажирских перевозок без проведения конкурса не является произвольным, соответствует одному из способов определения исполнителя при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, предусмотренных статьёй 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", - запросу предложений.

Под запросом предложений понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путём размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений, и победителем запроса предложений признаётся участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге (статья 83 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").

Судебная коллегия не может не согласиться с позицией суда об отсутствии правовых оснований для признания недействующим абзаца восьмого пункта 4.5 раздела IV Правил, предусматривающего такой критерий оценки принявших предложение заключить краткосрочный договор перевозчиков, как наличие наибольшего опыта в области осуществления регулярных пассажирских перевозок.

Действующее федеральное законодательство, регулирующее отношения в сфере организации пассажирских перевозок, не содержит запретов на установление критериев оценки перевозчиков, претендующих на заключение договоров.

Вместе с тем вступающая в силу с 11 января 2016 г. статья 24 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ в пункте 2 части 3 предусматривает в качестве критерия оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе опыт осуществления регулярных перевозок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества, который подтверждён исполнением государственных или муниципальных контрактов либо свидетельствами об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок или иными документами, выданными в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Пункт 10 статьи 39 поименованного федерального закона обязывает в течение 180 дней со дня его официального опубликования органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления привести законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты в соответствие с положениями Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ.

В силу изложенного суд первой инстанции пришёл к верному заключению о том, что оспариваемые положения пункта 4.5 Правил, которые направлены в том числе на обеспечение безопасности дорожного движения при осуществлении регулярных пассажирских перевозок, не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе и антимонопольному законодательству, не нарушают прав заявителей на осуществление предпринимательской деятельности, поскольку не являются препятствием для участия в отборе перевозчиков, с которыми может заключаться договор на осуществление регулярных пассажирских перевозок.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих позицию суда первой инстанции, они основаны на неверном толковании норм материального права, следовательно, не могут повлечь отмену решения суда.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 13 августа 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Петрова A.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.